我国发展循环经济税收政策的若干思考

我国发展循环经济税收政策的若干思考来源：安徽国税作者：阮宜胜日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、循环经济及其内涵　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　循环经济一词，是由美国经济学家K？鲍尔于1966年在其著作《即将到来的宇宙飞船地球——经济学》中首先提出的。他认为，地球经济系统如同一艘宇宙飞船，只有实现对资源循环利用的经济，地球才能得以长存。循环经济一词在我国最早由刘庆山于1994年开始使用。那么什么是循环经济？尽管国内学术界、理论界从不同的角度对循环经济有多种解释，但本文认为，循环经济应有狭义和广义之分。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　狭义的循环经济，是指以资源的高效利用和循环利用发展经济。它的核心是资源的高效利用和循环利用，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放”为基本特征。在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广义的循环经济，是指围绕资源高效利用和环境友好所进行的社会生产和再生产活动的总称（周宏春、刘燕华等2005）。广义的循环经济包括资源节约和综合利用、废旧物资回收利用、环境保护等产业形态，技术方法有清洁生产、物质流分析、环境管理等，目的是以尽可能少的资源环境代价获得*5的经济效益和社会效益，实现人类社会的和谐发展。为了论述的方便，本文采用狭义的循环经济界定。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　从循环经济的运行过程来看，除宏观调控原则外，循环经济最重要的实际操作原则始终遵循着“3R”的原则，即“减量化（reduce）、再循环（recycle）和再利用（reuse）”。1、“减量化”原则，是指尽量减少进入生产或消费过程中的物质和能源流量，从源头节约资源使用和减少污染物的排放，属于输入端方法；2、“再利用”原则，是指延长产品和服务的时间，目的是提高产品和服务利用效率，要求产品、零部件和包装多次使用，减少废弃物的产生，属于过程性方法；3、“再循环”原则，是指对阶段性的废物尽可能综合处理和回收利用，使其重新变为另一生产系统资源，其要求物品完成使用功能后能够重新变成再生资源。它以物质能量梯次和闭路循环为特征，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，属于输出端方法。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　“3R”原则在企业生产中的重要性并不是并列的。对废物问题的优先顺序一般是：避免产生—循环利用—最终处理。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　循环经济的内涵是一种发展，也就是用发展的办法解决资源约束和环境污染的矛盾。例如，通过煤矸石发电、粉煤灰生产建材等，不仅消减了废物的产生和排放，又产生经济效益，形成新的经济增长点。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　循环经济还是一种新型的发展，从重视发展的数量向发展的质量和效益转变，重视生产方式和消费模式的根本转变，从线性式的发展向资源——产品——再生资源的循环式发展转变，从粗放型的增长转变为集约型的增长，从依赖自然资源开发利用的增长转变为依赖自然资源和再生资源的增长。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　循环经济更是一种多赢的发展，在提高资源利用效率的同时，重视经济发展和环境保护的有机统一，重视人与自然的和谐以及效率与公平的有机统一。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　正是有了发展的内涵，循环经济才得到我国各级政府的高度重视；正是有了新型的内涵，才能转变我国的生产方式和消费模式；正是有了多赢的内涵，才能缓解我国面临的资源环境矛盾，实现社会经济的可持续发展，实现人与自然的和谐。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、目前我国循环经济税收政策现状及其简析　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　税收作为政府手中的宏观调控和微观管理的重要政策手段，在发展循环经济中无疑有着特殊的功能。在我国，由于循环经济是一个新名词，所以一直没有名义上的循环经济税收政策。但这并不能说税收政策一直没有介入循环经济发展，相反，我国税收政策长期以来一直在事实上支持和发展着循环经济。我国目前的发展循环经济税收政策较多，大致有以下四个方面：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　*9、对资源综合利用的税收优惠政策。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二、对废旧物资回收利用的税收优惠政策，包括：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、财政部、国家税务总局2001年4月29日财税[2001]78号文通知：对纳税人从事废旧物资回收经营业务，实行增值税优惠政策　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2、企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三、对环境保护的税收优惠政策。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四、对技术进步、成果转让的税收优惠政策。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　从上述税收政策可以看出，目前我国现行税收政策在客观上支持着循环经济的发展，而且是有一定成效的。尤其是在鼓励资源综合利用，在减轻或消除污染，促使废旧物资的有效利用，加强环境保护等方面，发挥了积极的作用。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　但是，也应该看到我国税收政策对发展循环经济的作用还是零星的，不系统的，调节的范围和力度还远远不够。对资源节约利用和环境保护的调控政策引导作用是从属的、派生的，仍存在很大不足。与国外相对完善的生态税收和循环经济税收制度相比，我国缺少针对发展循环经济的专门税种。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　同时，现行税制中为贯彻循环经济思想而采取的税收优惠措施比较单一，主要是减税和免税，缺乏针对性和灵活性。加速折旧、再投资退税、税收抵免、延期纳税等国际上通用的方式在我国税制是基本没有。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、我国发展循环经济的税收政策思考　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　我国“十一五”规划指出，发展循环经济，要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节逐步建立全社会的资源循环利用体系。这无疑也是我国发展循环经济税收政策的目标取向。那么，在我国发展循环经济中究竟税收政策取向应该如何呢？本文以为：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）建立和完善循环经济立法，为循环经济税收政策提供法律依据。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　在这方面，日本的先进经验为我们提供了有益借鉴。日本是世界上循环经济立法最为完善的国家。2000年前后，日本先后颁布了八项循环经济重要法规，包括基本法，即《促进循环社会建设基本法》（2000年6月公布）；综合性法律2个，即《资源有效利用促进法》（1991年公布，2000年第三次修订）和《废弃物处理法》（1970年公布，2000年第十二次修订）；专项法规5个，即《容器包装物循环法》等。这些法律构成了日本循环经济的法律体系。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　我国现在已经有了发展循环经济的理念，也有了“十一五”规划的要求，但是真正要发展循环经济，只靠有识之士的自觉性是不够的。必须建立健全循环经济法律法规体系，包括发展循环经济的基本法和若干专项法规，从而为我国循环经济的发展提供法律保障。循环经济法规体系的建立和完善，不仅在其中可以直接明确税收支持循环经济发展的政策取向，而且还为发展循环经济税收政策的制订提供了法律依据。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）开征发展循环经济的新税种。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　税收支持发展循环经济的重要举措之一就是开征若干发展循环经济的新税种。开征的目的就是要按照循环经济“3R”原则，用促进资源的循环利用和再利用来发展经济。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一是开征原生材料税。目的是为了促进人们少用原生材料，多进行再循环。诚然，原生材料税不同于已有的资源税。资源税征收范围狭小，原生材料主要指*9次投入生产等环节的材料，如原木、棉花等。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二是征收生态税。指对汽油、电能和能源等产品和大气污染、污染源、噪音等征收。对风能和太阳能等可再生能源不征。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三是征收填埋和焚烧税。循环经济也是一种垃圾经济。虽然填埋、焚烧与生态有关，但又与对其征收生态税不同，因为征收填埋和焚烧税主要是鼓励再循环和再利用。比如麦杆的焚烧，既浪费又污染环境，可征税之。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四是建立“绿色关税”体系。一般讲，绿色关税体系包括出口税和进口税，从进口税收方面，可以从两方面考虑：一是在合理数量范围内，对进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备、环境监测仪器以及环境无害化技术，减征或免征进口关税和进口环节的增值税；二是对一些污染严重，影响生态环境的进口产品课以进口附加税或是限制其进口。从出口税收方面来看，应当考虑根据国家能源政策导向，针对原材料、初级产品、半成品调整出口货物退税率。通过降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口。建立绿色关税体系的目的在于有效的保护国内稀缺性资源；改善我国的出口结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出口；提高进口产品质量，减少污染产品的进口。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　五是开征垃圾税或垃圾收费。这就是单位和个人扔垃圾要付费。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　*9、改革资源税。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　发展循环经济，也可以说主要依赖资源的节约、保护、管理和合理利用。从税收来说，资源税对此有着不可替代的作用。可是，我国现行资源税征收范围狭窄，作用非常有限，甚至在保护资源和保护环境上还有负作用。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　针对目前资源税存在的问题以及循环经济的减量化原则，资源税的改革应从以下几个方面进行：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1. 扩大资源税的征收范围。一方面在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源列入纳税范围；另一方面可将现行资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等改费为税。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2. 完善计税依据。对从量定额征收的应税资源的计税数量，由销售或使用数量改为实际开采或生产数量，而对于是否已经销售或使用则不予考虑。并适当提高单位税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发，把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3. 调整税率。首先，对铁、煤、石油等非再生金属和非金属矿产品实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法，即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征，之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征。力争使资源税在节约非再生资源、稀缺资源方面发挥作用。其次，随着资源稀缺日益严峻，应对所有应税资源普遍调高单位税额或税率，并适当拉大级距，通过提高税负和运用差别税率强化国家对资源的保护和管理。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二、调整和完善循环经济税收优惠政策。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1、企业所得税。企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具。 （1） 加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例。如可规定企业当年发生的用于节能设备、产品的研发费用可以在所得税前据实列支，并可按已发生费用的一定比例在所得税前增列。同时建立研发专项基金，用于以后企业节能设备、产品的开发与研制。（2） 对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠。（3） 企业用于清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本；对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣；对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定幅度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。（4） 企业用于环保及环境美化方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2. 增值税。因为增值税的内在机制是排斥免税的，所以要求增值税免税应尽可能的少，尽量避免最终环节以外的税收优惠。可见，利用增值税促进企业发展循环经济，政策示范的意义将大于实际上的经济意义。（1）在全国范围内率先在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税，以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要，为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系。（2） 完善增值税抵扣链条。首先，对资源综合利用企业（如垃圾电厂、废旧电池处理厂）从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值税抵扣链条中，在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣，从而降低企业税负，促进资源的循环利用；其次，以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标，通过提高进项税抵扣的办法，实现循环经济的税收优势。如允许废旧轮胎综合利用企业在取得废旧轮胎时按10% （ 或更高） 抵扣进项税，翻新轮胎实行13%（或更低）的低税率。（3） 取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定，以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3. 消费税。财政部、国家税务总局（财税[2006]33号）《关于调整和完善消费税政策的通知》规定，从4月1日起，对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行了调整。消费税税目由原来的11个调整为14个，新增了木制一次性筷子、实木地板、游艇、高尔夫球及球具、高档手表、成品油6个税目，取消了护肤护发品税目，将汽油和柴油税目合并至成品油税目，对小汽车、酒、摩托车、汽车轮胎、化妆品税目税率进行了调整。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　这次消费税的调整充分体现了国家利用税收手段促进循环经济发展，鼓励发展环境保护型、节约资源型、高附加值的产业，同时也存在“抓大放小”等方面的问题。从长期来看，今后可以从以下两个方面加以完善：一是在更大的范围内重点要将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围，以此拉开其与循环经济产品的税负差距。尤其是应把资源消耗量大的消费品，如一次性生活用品、高档建材、原浆纸列入消费税的征收范围；二是为了促进节能，对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　4. 营业税。从营业税的免税范围来看，对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，可以免征营业税等。（作者单位：安徽财经大学）