税务管理理念创新与方式实现

税务管理理念创新与方式实现来源：黄山市国税局作者：张良日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　在信息化迅猛发展的条件下，建设现代化的税务管理必须依托于税收信息化，而税收信息化的快速发展也要求税务管理水平的不断提高，两者之间存在着相互依存、相互促进的关系。我国在税务管理改革的探索过程中，虽对这种关系有着充分认识，但实践结果却不尽如人意，总是不同程度地存在着税收信息化与税务管理相脱节的现象。此种情况下，对现有的各种税务管理模式进行总结、提炼，进而予以创新得出的税务管理理念，能够发挥出统领税收信息化和税务管理协调发展的重要作用。　　一、税收信息化与税务管理之间的关系税收信息化是利用信息技术这一新的生产力改造税收工作，实现税收管理机制的现代化，使税收工作水平不断跃上新台阶的过程。现代化的税务管理是指税务机关以现代管理和信息技术为依托，为实现税收职能的目标，而进行的各种管理活动。从理论角度来看，税收信息化不可能脱离税务管理而单独发展，先进的税务管理模式能够为税收信息化注入新的内涵，指导税收信息化的正确、快速发展；税务管理也无法独立于信息社会之外，必须要以信息化技术为手段，降低税收成本和提高征管效率，实现依法治税。但在具体税收征管实践过程中，税收信息化与税务管理却很难保持一致，少数地区吸取了其他国家、其他行业的一些先进理念，并在其基础上进行创新，形成的管理模式领先于税收信息化的发展，经过上级部门的认可和重新整合，这些先进的模式和工作流程逐步被采用到综合征管软件之中，并在更大的范围内推广；而大部分税务管理水平较落后的地区，只能被动地去学习、使用含有先进管理理念的综合征管软件，并根据它的需要对税务管理模式进行改革，但由于一些因素的制约，这些地区所进行的税务管理改革效果并不显著，税务管理水平的提高仍落后于税收信息化的发展。　　二、创新税务管理理念的必要性（一）观念的落后造成税务管理改革难以取得突破性进展影响税务管理改革效果的因素有很多，主要有：1、观念的因素。税务系统领导干部观念更新不够，日常工作中所做的很多决策不符合税收信息化发展的规律，普通工作人员思想观念上没有达成一致，不能形成合力推动税收信息化与税务管理的协调发展。2、人的因素。虽有相当比例的税务人员通过了全国计算机一级或一级以上考试，但他们所拥有的解决实际问题的能力却难以与之相匹配，难以发挥应有的作用。3、机构的因素。税收信息化条件下的税务机构的基本特征应该是“扁平化”，然而税务部门作为我国的行政机关却很难减少行政层级满足税收信息化的要求。三个因素之中落后的观念是造成税务管理改革难以取得突破性进展根本原因，没有先进思想观念指导的税务管理改革只能是对原有税务管理模式的被动修补，不可能[*{c}*]税务管理改革朝着正确的方向快速发展。　　（二）信息化条件下各种税务管理模式长期共存在税收信息化发展日新月异的形势下，各地虽对税务管理急需改革有了一致认识，但在具体实践过程中，却呈现“百花齐放”的局面，其中有借鉴跨国公司的管理模式、有借鉴发达国家政府部门的管理模式、有自主创新的管理模式、还有沿袭传统根据需要不断修补的管理模式，各种管理模式优劣不一，目前还没有某种管理模式获得各方的一致认同，而且我国幅源广阔，各地的经济发展水平和信息化程度差距较大，由此可以判断我国的税务管理模式还需经过一个较长的时期才能走向统一。　　（三）税务管理的被动发展存在一系列现实问题从全局角度来看，税务管理水平领先于税收信息化的发展对具体税收征管工作是有利的，这种情况下，只要发展的方向正确，税收征管工作效率会持续提高，而落后的税务管理只能是在税收信息化的要求下被动发展，并给具体税收征管工作带来一系列问题，主要有：1、内部管理混乱，行政效率下降。由于目前信息化发展还未达到全社会无纸化办公的程度，且信息化软件对各业务环节的要求也不同，导致具体税收征管工作中存在部分环节走信息化管理流程、部分环节信息化管理流程与传统管理流程双轨运行、还有少数环节走传统管理流程的现象，如此一来，必然是降低了工作效率，甚至引发管理混乱。2、对纳税人的服务质量下降。税务部门内部管理混乱，行政效率下降必然导致对纳税人的服务质量下降，少数税务部门甚至以增加纳税人的负担为代价来推行一些改革措施，这显然与为纳税人提供*3服务的税务管理目标背道而驰。3、工作环境恶化，税务人员两极分化。在目前税务部门的管理环境中，税务人员逐步分化成两类，少数接受新生事物能力较强的税务人员成长为即精通税收业务又精通计算机应用的复合型人才，而不适应信息化工作方式的税务人员则会被逐步边缘化，针对这种现象必须采取相应的措施才能避免走向恶性循环。　　（四）税收信息化本身处于探索发展阶段我国目前的税收信息化建设虽然初具成效，金税工程规划也描绘出了短期内的税收信息化建设蓝图，但可以看到以“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”为主要任务的金税工程规划之中并没有电子商务税收征管的解决方案，与电子商务税收征管相对应的网络税务局建设也没有明确的规划，“电子税票”、“电子发票”这两个制约税收信息化发展的关键课题还没有攻克（这些难题在世界上均没有成功的范例可供借鉴），可以预料我国的税收信息化还将长期处于探索发展阶段，发展过程的曲折也在所难免，势必会给税务管理带来较大的动荡。　　（五）创新管理理念[*{c}*]税收信息化与税务管理协调发展由以上可知，在当前的形势下，总结、提炼已有先进税务管理模式的共性特征，吸收、借鉴国内外其它部门、行业的管理经验，并在其基础上进行创新，使之成为一个成熟的税务管理理念体系极有必要。这种管理理念一方面可以指导税收信息化正确、快速发展，使软件流程更贴近具体税收征管工作，软件功能更能促进税收征管工作效率的提高，另一方面能统一税务人员的思想观念，使各级管理人员日常决策工作更符合税收信息化的发展需要，普通工作人员更清楚信息化条件下自己的工作目标和个人素质的提高方向，从而发挥出促进税务管理模式逐步统一、税务部门工作环境不断优化，[*{c}*]税收信息化与税务管理协调发展的作用。　　三、新型税务管理理念的内容能够统领税收信息化与税务管理协调发展的新型税务管理理念用16个字概括就是“信息共享、管理开放、团队合作、量化考核”。　　所谓“信息共享”，就是指税务管理过程中的所有信息（包括数据、资料，以及工作经验）在一定的范围内实现共享。在传统税务管理模式下，虽也有信息共享的需求，也积累了实现信息共享的一些经验（如纸质资料的集中归档管理），但由于手段的落后，造成资料的集中与分散、使用与归档之间的矛盾难以调和。在信息化条件下，要实现信息共享首先必须搭建一个统一的共享环境，这就需要有一个健全的网络、一个集中的数据库、一个口径一致的数据采集规范；其次要使全体税务人员掌握必备的计算机应用能力，能够熟练使用各类计算机应用软件，熟练地上传、下载使用共享信息；再次要建立信息共享的有关制度，使信息化条件下的各项工作有对应的约束规范，确保各项工作持之以恒地开展下去；最后要明确信息共享的最终目标，要逐步实现税务部门内部企业涉税纳税信息和行政事务信息的共享、税务部门和其他部门之间涉税信息的共享、税务部门工作人员工作经验的共享等目标。　　所谓“管理开放”，就是指税务管理过程的透明性、全体税务人员对税务管理工作的可参与性、税务管理制度的可修正性。传统税务管理模式下，管理工作具有极强的自上而下单向性，上级部门和领导很难听取、吸收下级部门和普通群众的意见，各种管理制度很难适应形势的变化被有效执行，下级部门和普通群众总是机械地执行各种工作指令，工作积极性和主观能动性难以发挥。在信息化条件下，网络技术提供了上下级之间、领导和群众之间的交流平台，综合征管软件的推广应用提供了管理流程重组、整合的契机，国内外政府机关、大型企业的先进管理思潮丰富了决策者的视野，打造双向、互动的开放型管理已成为大势所趋。这种双向、互动的开放型管理首先要尊重被管理者的知情权，无论是税务部门内部的行政事务管理还是针对纳税人的涉税事务管理，都要求尽可能地公开管理信息，使被管理者在这种相对透明的管理环境中开展各项活动；其次要明确下级单位和普通群众的参与权，只要是对管理工作有益的合理化建议，通过一定的渠道反映到上级部门或决策层之后，都要有所回应，被最终采用的还要给予一定形式的奖励；最后要明确各项管理制度的严肃性和可修正性，要让被管理者了解到管理制度具有高度的严肃性，各项工作必须严格按制度办理，严禁有令不依、有制不循，同时管理制度也不是一成不变的，还需根据形势的变化及时修订。　　所谓“团队合作”，就是指税务管理的日常工作各环节分工明确、衔接合理，专项工作各部门工作人员各自发挥本岗位优势，密切合作，实现工作效率*5化。我国目前的政府机关存在着层级过多、条块分割、机构臃肿、队伍庞大的弊病，税务部门在这种大环境下虽尝试了多种改革，但总是难见成效，主要表现有各业务部门间各行其事、各有主张，上下级间政令不畅、信息不通等等。随着税收信息化的高速发展，税务部门内部的专业化分工越趋细化、业务流程越趋复杂，以上各种弊病更是越趋明显，此种情况下，加强团队合作是能令这种状况得以缓解的对症之药。团队合作首先要求各级税务部门领导层对中心工作和重点工作要有统一思路，在面对各类问题的决策时要有大局观念；其次是各业务部门间要建立沟通机制，遇到交叉业务时要相互通报，遇到综合性问题时要共同磋商；再次是基层部门各岗位业务流程设计合理，在岗工作人员行使职责积极主动；最后是所有人员在处理具体工作时，都能够努力做到个人利益服从集体利益，部门利益服从全局利益。　　所谓“量化考核”，就是指对从事税务工作的人员尽量做到量化考核，并通过新颖有效的激励机制，调动他们的工作积极性，使其主动高效地完成各项工作。以往税务系统普遍存在着“干多干少一个样”、“多干多错，少干少错”的现象，普通工作人员的积极性难以调动，领导者的威信时常面临考验，纠其原因主要是考核制度有问题，这种落后的考核常常只兼顾定性方面而忽略了定量方面，执行的结果常常不是调动积极性而是挫伤积极性。随着税收信息化的高速发展，税务部门的许多管理工作都已发生了新的变化，这种原本就已僵化的考核方法更是与之不相适应，此种情况下，研究和试用信息化手段对税务部门工作人员进行量化考核或量性结合考核已成为当务之急。要做到量化考核，首先要明确岗位职责，平衡相同或类似工作岗位的工作量，使被考核者处于一个公平的起跑线上；其次要设计使用考核软件和考核模块，监控被考核者的工作过程，并对其工作成果进行绩效评估；再次要将被管理者的工作业绩与劳动报酬结合起来，将物质奖励与精神奖励结合起来，建立褒扬先进、鞭策落后的激励机制；最后要定期根据考核结果、工作能力、工作态度等多种因素，重新调整被考核者的工作量，建立起按劳分配的长效机制。　　四、税务管理创新理念的实现方式（一）集中研究，形成理论体系以上虽概括了新型税务管理理念的精髓，但这些内容还远未形成体系，不足以成为指导税务部门各项管理工作的指导思想，还需要通过各种形式组织一些专业人员对其进行深入研究，进一步论证其合理性和可行性，丰富其思想内涵，提供一些可供实践的方式方法，使之成为系统、完整的理论体系。　　（二）采取多种措施，形成一致认识这种新型税务管理理念形成理论体系之后，要让全体税务人员接受并真正地在实践中按这种思路来开展工作还需要一个过程。期间可以采取宣传、培训、座谈等多种措施来予以推广。新型税务管理理念的宣传要和加强纳税服务、塑造税务系统机关文化等工作结合起来，使新型税务管理理念与税务系统的日常宣传工作相互融合，浅移默化地产生作用。新型税务管理理念的培训一方面要培训税务系统内部所有工作人员，使全体人员思想观念有一个较大的转变，从而更有利于指导各项税务管理日常工作，另一方面要使为税务系统开发信息系统的软件工程技术人员对之有较详细的了解，以便于他们在编写、维护各类软件时有充分的考虑。新型税务管理理念座谈的目的是提供一个双向交流的平台，通过座谈使基层同志能更透彻的理解新型税务管理理念的思想，使新型税务管理理论体系不断修正和丰富，更有利于指导实践工作。　　（三）税收信息化中管理理念的融入在信息化条件下要将这种新型税务管理理念付之实践，必须要先对目前税务部门的征管软件进行诊断，发现其不符合现代管理规律的一些症结，植入一些包含新型管理理念的元素，并对原有的软件功能进行改进和完善，使之不但具备代替手工、提高工作效率的功能，还成为一种管理手段和一个管理平台。本文以中国税收征管信息系统（CTAIS）为例进行说明。　　1、中国税收征管信息系统（CTAIS）的不足之处中国税收征管信息系统（CTAIS）是目前税务系统应用最广泛，功能最完善的综合征管软件，从2000年开始试点应用到现在已覆盖了全国大部分地区，期间经历了多次升级，数据集中模式已从县发展到省级集中，但总体而言，CTAIS还未脱离模拟手工的阶段，虽在规范税务系统的业务流程、提高数据质量、扩大信息共享范围等方面有所进步，但在提升税务管理水平方面效果不大，纠其原因主要存在以下问题：（1）总局制定的税收业务工作流已有相当的历史，许多方面已不适应现在税收征管形势的需要，CTAIS仍拘泥于这种工作流显然会导致效率不高；（2）中央有时会根据宏观调控的需要调整一些税收政策，总局也会根据形势的需要出台一些新制度，总局各司也经常会根据信息收集的需要制定、修改一些表证单书，但CTAIS总是未能及时体现这些变化；（3）CTAIS岗责权限设置过于宽松，没有科学的岗责体系可供参照，岗责体系和业务流结合不够紧密，造成某些岗位职责不明确，管理体系较为松散；（4）CTAIS日常工作需要领导干预的地方过少，信息查询效率不高，导致计算机操作工作和各项管理工作相脱节。　　2、中国税收征管信息系统（CTAIS）管理功能的完善针对以上中国税收征管信息系统（CTAIS）的不足之处，可以从以下方面着手逐步予以完善：（1）全面梳理目前税务系统业务工作流，从有利于依法治税和提高工作效率的角度出发，深入研究其科学性和合理性，制定出新的符合税收征管形势需要的税务系统业务规范，然后根据这种业务规范的要求对CTAIS的业务流、功能模块进行调整、升级，使税务系统业务规范和税收征管信息系统达成较完美的融合。（2）由于CTAIS是神州数码公司负责研制和后期维护的，总局应充分考虑这种实际情况，一方面应和神州数码公司建立长期的合同关系，明确双方的权责，确保全国共性问题能够及时解决；另一方面充分利用税务局没有CTAIS维护权但拥有CTAIS数据库信息所有权的特点，鼓励对CTAIS数据信息的增值利用，弥补CTAIS管理功能的不足，如可以在税务系统广域网环境下建立网站式的管理平台（以CTAIS镜像服务器数据库为数据后台，同时也是体现“管理公开”税务管理理念的重要平台），开发一户式查询、纳税评估、纳税人涉税信息记录等辅助管理模块。（3）CTAIS岗责权限设置的优劣能从侧面反映基层税务局的管理水平，为改变CTAIS岗责权限设置随心所欲的现状，应一方面研究制定多套CTAIS岗责权限设置方案（可以按基层税务局人数情况分别制定）供基层税务局参考或选择使用，另一方面在CTAIS功能模块间内置自动监控关系，使CTAIS岗责权限设置或调整时必须符合内部控制制度的需要，如赋予某人系统管理员权限就不能再赋予其他操作权限，赋予某人申报征收岗位权限就不应再赋予税收会计统计权限，赋予某人文书登记权限就不应再赋予文书审批权限等等。（4）过于偏重企业信息忽视了税务部门的内部管理是CTAIS本身存在的*5问题，对其进行修补完善的一个重要思路就是增加一个管理平台，无论是税务部门的领导，还是普通工作人员，登陆CTAIS之后首先显现的应该是这个界面友好的管理平台。领导人员在其上应能完成文书审批、工作任务分派、日常工作巡视和工作成果评价等管理工作；普通工作人员在其上应能完成接收领导分派工作任务、管辖范围内日常工作处理等事物性工作，同时还能清楚地看到自己的工作成果所得到的评价。这在技术层面来说不是困难的事情，但由于其对工作范围、工作任务进行了明确，并为工作成果提供了量化考核的可能，在管理层面上所带来的变化已经不言而喻。　　（四）完善配套制度和工作方法对中国税收征管信息系统（CTAIS）进行完善、升级之后，要使其管理功能真正地发挥出来，还必须建立健全一系列配套制度，这其中主要包括分类评分考核制度、评分运行制度和激励制度。　　1、分类评分考核制度的建立分类评分考核制度的主要做法是首先根据税务系统的岗位职责类型的主要特征将考核对象分为几大类，如可分为税收管理员类、税务稽查员类、申报征收类、其他后勤类等；其次对每一类别分别设置评分指标、评分标准，将被考核者的主要工作成果量化为分值的加减；最后是比较同类被考核者一定时期的最终得分情况，将其作为奖金发放、年终评比等方面的主要评判标准。在实际执行时还应考虑横向、纵向的业务关系，日常工作按横向类别评分，临时性工作按纵向类别评分，临时性工作牵涉到多个不同岗位类别的，还应按权责的大小设置权重实行评分连坐，领导和被领导者也应在一定程度上实行评分连坐。　　2、评分运行制度的建立分类评分考核制度要在税收征管工作中全面推行的一个关键点就是评分必须客观公正，评分结果如果不能做到客观公正，不但会不能起到调动广大税务系统工作人员的积极性、提高工作效率的作用，甚至会得到相反的结果，为此在评分考核制度运行之前还需要再建立评分考核运行保障制度，来确保评分结果的客观公正，可以从以下几方面进行考虑：一是区分主、客观评分内容，主观性评分内容由领导和评分机构负责，客观性评分内容由征管信息系统及其附属管理软件自动记分；二是实时公布评分结果，单位领导能及时看到所管辖单位的得分情况，普通工作人员能及时看到自己的工作得分情况，对评分结果有异议的，可以通过一定渠道进行申诉。三是评分机构人员组成应科学合理，评分机构人员由单位领导、业务骨干、基层工作人员按一定的比例共同组成，定期按一定的比例轮换。四是评分机构除常驻办公人员外全部实行匿名制，对写作类工作内容，还应实行多人评分取修剪平均数的方式予以计分。　　3、激励制度的建立目前税务部门对工作人员可用的激励措施主要有职务提升、业务培训、物质奖励、精神奖励等。各级领导在采用这些激励措施时往往依赖于个人的主观认识，缺少客观的评判尺度，如领导干部选拔方面很多地区弃用民主推荐方式，转而采用竞争上岗方式，就是考虑到民主推荐方式的主观倾向性过强、公正公开有所不够，然而目前通用的这种竞争上岗方式也并不是完全适合工作的需要，过于偏重考试成绩和临场发挥的特点促成了一个重视学习和考试、忽视具体工作的导向环境，显然这与税务管理的目标是不一致的。为此有必要尝试建立与具体工作直接关联的新型激励制度，中国税收征管信息系统（CTAIS）按照本文建议完善、升级之后的评分功能就提供了这种实现方式，具体实施的主要思路如下：首先可以考虑将部分奖金与评分结果挂钩，体现按劳分配多劳多得的精神；其次对连续几年评分结果始终在前几名的可以考虑授予岗位能手称号，或在公务员年终考评时直接定为优秀档次，体现物质奖励与精神奖励并重的原则；再次对评分在前列或评分上升较快的，可以考虑优先给予参加相应培训的机会，将干部的培养与自身的工作态度达成关联，使其知识水平和工作能力得以持续提升；最后可以考虑将竞争上岗的分数分为几部分，将其中一部分分数和日常工作考核得分挂钩，使职务提升与工作实绩之间形成直接的关联关系。　　结语：税务管理理念与税收信息化的融合是目前形势下急需研究的一个课题，本文仅是对税务管理理念与税收信息化的关系进行了简要论述、提出并叙述了创新税务管理理念的内容，并以中国税收征管信息系统（ctais）为例说明了税务管理理念与税收信息化的融合方式，显然这些探索和分析是极其浅薄的，还需要学术界深入研究、税务系统广泛实践，完善理论体系，丰富实现方法，推动我国税务管理现代化的快速实现。