关于调高个体增值税起征点所面临的新问题及改进征管工作的调查报告来源：大连市国家税务局作者：相秀娥李冬青张振学日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　　　作者：发布时间：2004-07-30所属栏目：首页—国税现在时—财税理论园地　　继国家先后出台了下岗失业人员再就业、涉农等税收优惠政策后，国家财政部、税务总局又于2003年2月13日出台了《关于下岗失业人员再就业有关税收政策的补充通知》（财税[2003]12号），明确规定，提高起征点适用于所有个人，且不受执行期限的限制。大连市政府结合本市具体情况，增值税起征点确定为国家规定的上限，即：销售货物的增值税起征点由月销售额2000元提高到5000元，销售应税劳务的增值税起征点由月销售额800元提高到3000元，按次（日）纳税由每次（日）销售额80元提高到200元。无论是国家优惠政策对象的扩展，还是地方政府把起征点定在高端，都可看出党和国家对扶持下岗失业人员再就业、促进个体经济发展、稳定社会大局的极端重视。仅以我局为例，落实上述政策就有2000多名个体经营者享受到免征增值税优惠政策的待遇，在促进再就业，推进区域经济发展和社会稳定等方面所产生的效应已逐渐显现出来。　　但是，由于调高增值税起征点是一次税收政策很大的变化，所以不仅在个体纳税群体中引起强烈的反响和较高的诉求，同时对现行的个体税收管理模式、管理手段、管理措施等都提出了新的挑战。如何做到确保税收优惠政策在执行中不偏离、不走样、不折扣，把优惠政策一丝不苟落到实处，同时，又能确保依法征税不放松，不开口，不流失，做到应收尽收？这是税务人员普遍面临的一道新课题。带着这个问题，我们调查了中山分局部分从事个体税收的干部，并召开了所长和部分税收管理员座谈会，就提高起征点后个体征管面临的新情况、新问题以及今后“怎么办”进行了探讨。现将调查情况整理如下：　　一、调高个体税收起征点后征管面临的新问题　　增值税起征点调高后，个体工商户实际纳税户数明显下降。以中山分局为例，原有个体征税户数为6065户，调高起征点后享受免税优惠的约2000户，征税户减少了近三分之一。从表面上看，减轻了税务部门的工作量，解决了征收小额、零散税收难的问题，但从实际操作中看，问题并不那么简单。由于起征点的调高，来自征纳两个方面的新问题，新矛盾不断浮出。　　一是政策调整刺激了攀比心理的滋生。调高起征点，纳税人的心理不尽相同，有喜有怨：销售额达到起征点的纳税人每月按定额缴税，这与调整前没什么两样。而销售额在起征点以下的纳税人则免缴税款。这一征一免给正常纳税的个体户造成了一种心里上的不平衡，特别是靠近起征点两侧的纳税人，销售额仅几元之差，就会带来实际收益近200元的不同结果，心理反应更为突出。他们认为“同样是做生意的为什么我们缴税，而有些人不缴税？”攀比心理的产生，无疑削弱了他们的纳税意识，便想方设法降低定额，创造条件去“享受优惠”，这将给正常的税收序带来一定的影响。　　二是个体定额核定、调整更加困难。在原模式下个体定额的核定、调整已经困难重重，阻力较大。调高起征点后征纳双方、个体户之间的矛盾更加尖锐。由于行业之间利润差异的存在（如家电利润空间小于服装），一些达到起征点个体本能的“驱利避害”的人为因素，使税务机关对起征点临界点户的的确定比较困难。如少数经营额高于起征点的个体户采取化整为零的做法逃避税收，税务机关受各种条件的限制，就难以及时发现和处理。　　三是税收管理的难度进一步加大。由于个体户的销售收入时高时低，绝大多数又不建账经营，对其变数较大的营业额是否达到起征点，税务机关很难随时掌握并准确界定；加之，起征点调高后，由于起征点上下之间可观的利益差，诱发一些纳税户特别是新开业户想方设法争取使自己划到免征圈内，这些都加大了税收管理的难度。　　四是对个体工商户的监控力度减弱。由于起征点调高，一些个体工商户只需办证不需缴税，对于征力本来不足，且习惯于边征收边管理的基层税务部门来说，极易减弱对这部分纳税人的监管力度，甚至放弃对其的税收管理，调查中已发现这种倾向。　　五是个体建帐工作更难开展。大部分个体工商户因不达增值税起征点，客观上造成其与税务部门的疏离从而导致税务管理的弱化，正如有的所长所说的那样：“办了免税的天天见不着影，见了你也形同陌路人，怎么管？”，在此现况下再要求其去建简易帐就如纸上谈兵。　　六是发票管理的难度加大。我们目前个体管理普遍采用定额加发票的管理模式，对超定额部分实行以票管税，超定额20％以上补税。从税收实践看，这无疑是十分有效的措施。定额调高后，被税务机关认定为不达起征点的个体户往往会在发票上做文章，接近起征点的个体户会尽量少开、不开或延缓开票，以免突破起征点而缴税；另一部分远低于起征点的个体户甚至代开虚开发票从中谋利。　　综上所述可以看到：调高个体增值税起征点后，税务部门工作量不是减轻了，而是工作负荷更大了；征管工作不是简单了，而是更加错综复杂。许多传统征管工作中未曾遇到的问题，现在可以说俯拾皆是。一些多年从事个体征收的老税务人员甚至也感到棘手，他们普遍关注的是“一刀下去”（起征点），如何能做到征免界定准、税收征到位，优惠兑得实，真正把调高起征点的好政策落到实处。　　二、加强个体税收征管的对策　　通过调查和座谈，分管个体税收征管的干部虽然普遍感受压力很大，但强烈的责任心、使命感使他们对前景充满信心。他们说，尽管目前个体征管还受到征力、硬件、纳税环境等诸多因素制约，落实调高起征点政策一时还达不到很理想化程度，但是，只要尽职尽责，勇于开拓，精细管理，还是大有作为的。他们结合半年来的实践体会和成功做法，并着眼于可预见未来的发展，认真谈了治理对策。　　1、加大宣传力度。采取多种形式反复宣传，把党的政策送到千家万户，让纳税人真正弄明白调高增值税起征点的重大政治和社会意义，让他们在思想上达成知恩图报、遵从税法的共识，在行动形成合力。　　2、贯彻政策到位。在实际工作中要不折不扣地把政策贯彻到位。以起征点为基准，实行两个“锁定”：对达不到起征点的纳税户要实行免税，对达到起征点的应收尽收，坚决避免“有优不兑”“或“有税不收”两种倾向；严禁有意低估计税依据，做善心“菩萨”，损害国家税收利益。　　3、建立科学的评税定税机制。起征点调高后，税收定额的核定工作成为个体税收工作的重中之重，定额核定是否公正，关系到广大个体户的根本利益，关系到税收优惠政策能否得到真正落实。因此，要一丝不苟贯彻“上定下征”制度。分局要成立由局长挂帅，组成有权威的联合评估定税小组，按照征管法中列举的同行参考法，成本测算法等，加强调查研究，合理确定各行业、地段的平均税负水平，积极推广由计算机根据纳税人经营面积、地段、行业等指标自动生成的应征税额，科学界定征免对象，防止“人情税”、“关系税”发生；同时，要根据市场情况，定期评估定税，不搞“一贯制”，每次调整定额后都要把免征纳税人及时公示，让纳税人和社会监督。　　4、强化内部监督，实行“阳光操作”。在确定免征对象时，要做到评估政策公开，评估程序公开，评估办法公开，评估结果公开，不搞暗箱操作，不搞自由裁量，不搞少数人说了算，严格内部监督，同时，要严格执行执法过错行为责任追究制度，对徇私枉法，为税不廉者，决不姑息迁就，坚决杜绝执法随意的现象。　　5、加强稽查和处罚力度。对那些为了达到偷税的目的将“大门店”通过分摊经营的方式化大为小，一主多摊，以此骗取“免税”优惠或“低税”待遇的个体户，发现一个处罚一个，决不心慈手软。　　6、加强协税护税网络建设。在落实调高起征点政策中，要畅通群众监控渠道，贯彻落实好举报奖励制度，对群众反映的弄虚作假，偷逃税情况进行认真稽查和处理；对零散税源、流动税源、隐蔽税源和偏远税源，委托各科对口街道办事处、支付收入的源头或熟悉情况的部门进行监控和反馈，消灭税源监控的乏力点、空白点；对较大涉税难点积极求得司法保卫体系的援助。　　7、加强以票管税。对开票额占销售额75％以上的个体，定额期为一个季度；开票额占销售额50％左右的，定额期为半年；开票额占销售额20－30％的，定额期为一年，充分发挥发票对个体销售情况的监管；同时，对达到起征点的个体可供1000元版发票，对不达起征点的供应100元版发票。通过发票管理为准确界定征免对象提供依据。此外，根据个体市场的发展情况，有计划地推广使用税控收款机，实行逐笔开票，从源泉上准确掌握个体业户的真实销售情况，为精准界定提供技术支持。　　8、积极推行建帐建制工作。推行个体建帐建制，既是个体税收由粗放管理到精细管理的必由之路，也是落实好调高起征点政策最理想化的基础工作。尽管几年来推广工作收效甚微，但按照新征管法要求，还要积极推行。因此，税务机关要把个体建帐建制工作纳入日程，建立建帐数量的目标考核，加强建帐质量责任追究，加强明查暗访力度，保证建一户成一户。在外部，要依托政府加大督查力度，加强法治监督，工商、金融等部门要加强协调配合，对具有一定规模的个体要象办理工商登记、银行开户一样，督促其建帐建制，从源头上缩小核定征收面，扩大建帐范围。　　在调查查中，我们切身体会到：个体税收虽然占整个税收额度不大，但涉及面广，个体工商户一般占总户数的50％以上，个体税收管理得好坏，直接关系到广大人民群众的切身利益，也是落实“三个代表”思想的重要方面。因此，作为基层税收管理人员，必须提高认识，更新观念，全面落实国家的税收优惠政策。对达到税收起征点的必须应收尽收，这既是我们肩负的职责所在，也是依法治税的客观要求；对未达起征点户不是放任不管，而是严格管理，要通过抓大管小，提高征管效能来创建公平税负、依法征管的税收环境，促进个体经济更健康稳定地发展。