浅论优化纳税服务

浅论优化纳税服务来源：江苏国税网作者：陈效万日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的经济、全面、便捷、高效的各项服务措施的总称。广义的纳税服务，涵盖坚持依法治税、优化税收制度、改进税收征管流程、规范税收检查、推进税收信息化建设进程、提高税务行政效率、规范税务代理等工作范畴。税务机关开展的各项工作均应体现纳税服务的理念和要求。狭义的纳税服务是在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中的服务。目前关于为纳税人服务问题的研究不断深入，纳税服务已成为税务部门、纳税人和社会各界共同关注的焦点。　　一、纳税服务的历史演变　　近年来，特别是新公共管理运动兴起以来，纳税服务已成为世界各国税收征管发展的一种潮流和趋势。美国1998年实行服务型税务机关改革后的结论是：一份纳税服务的努力取得了相当于50份税务监督打击方面的成效。美国和澳大利亚就曾先后颁布《纳税人权利法案》（1988年）、《纳税人宪章》（1997年），旨在以法律的形式强力规范税务局自身行为并确保纳税人的合法权益。同时，许多国家甚至还将management(管理)改成service（服务），以示强调税务部门的服务职能。　　在我国传统税收经典里，并没有纳税服务的诠释和界定。税收强调的只是收入职能、调节职能和监督职能，讲究的是税法的强制性、无偿性和固定性等一些税收的基本理念。如果牵强一点，近似于纳税服务的提法，也只是出于涵养税源目的的促产增收。在这种理念支配下，税务主体在长期的税收工作实践中形成了一种重监督轻服务的思维定式。　　“纳税服务”概念的提出始于1993年召开的全国税制改革会议。1996年初，国务院批复国家税务总局的《关于深化税收征管改革的方案》中明确提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式。特别是2001年修订后的《税收征收管理法》首次在法律层面上将为纳税人服务、保护纳税人合法权益确定为税务机关和税务人员的法定义务和职责。2002年，国家税务局在征收管理司下设纳税服务处，这是我国*9个专司纳税服务职能的行政管理机构。2005年国家税务总局制定的《纳税服务工作规范(试行)》，更全面地规定了纳税服务的总则、内容、办税服务厅、考核和监督事宜。2005年9月27日，全国人大常委会首次举行就个人所得税工薪所得减除费用标准听证会，这次立法听证会对个人所得税法的修改提供了重要的依据。这表明，在我国为纳税人服务的工作进入了一个新的阶段。　　二、纳税服务的理论基础　　国际货币基金组织的专家把税收征管体系比作一座“金字塔”，把“为纳税人服务”比作整个“金字塔”的基础。从下至上依次是为纳税人服务、处理申报信息、进行税务稽查、查处偷逃骗税案件、追究法律责任。纳税服务是整个征管体系的首要环节，处于最基础的地位。国际上从八十年代出现的“纳税遵从”理论，将纳税行为分为“遵从”和“不遵从”两种。“税收不遵从”可以分为如下三类：一是“无知性不遵从”，即纳税人对税法规定的纳税义务和履行程序不了解所导致的纳税不遵从；二是“情感性不遵从”，即纳税人对政府行为、税收制度的公正性、自身权利保障和具体纳税程序等不满意而有意识地逃避纳税；三是“自私性不遵从”，即纳税人把自身利益与公共利益对立起来，有意识采取多种办法逃避纳税。由此可见，纳税服务可以减少或基本消除纳税人的“无知性不遵从”和“情感性不遵从”，并促使“自私性不遵从”的纳税人转变观念，最终走向纳税遵从。　　（一）纳税服务来源于税收满足于公共需求的本质。“税收是政府的奶娘”。税收的本质就是为实现国家职能、满足国家公共需求而由国家凭借政治权力对社会产品进行的一种分配。国家征税的目的是满足公共需要，提供公共服务，服务性是税收的本质属性之一。作为政府职能部门的税务机关和与税收管理工作相关的其他政府部门，也只是公共服务部门，除了贯彻执行税法之外就没有什么特权；而纳税人却是社会的主人，而且为纳税作出了贡献与付出，所以纳税人与税务机关享有平等的政治地位和人格，纳税人理应得到尊重，税务机关和政府其他相关机构理应将纳税服务作为其职责。当今世界，随着自行申报制的应用和推广，纳税服务越来越受到世界各国税务部门的重视，以提高纳税人依法纳税的水平。　　（二）纳税服务是税收文明的具体体现。现代文明税收必须建立起税务机关与纳税人的双向责任机制，这种机制的理想目标是贯彻民主和法治思想，建设以科学透明的税制体系、低成本高效率的征管运行机制、亲情化的服务机制、有效的社会监督机制、鲜明的道德约束机制、稳定的文化运行机制，与现代政治文明、精神文明协调发展的现代税收文明。以“法治、公平、文明、效率”为四大价值理念的现代税收文明要求向纳税人提供优质的纳税服务。因此，应当在税收制度和税收管理中凸现人文关怀，使征税成为人性化的公共服务，使纳税成为现代社会的文明生活方式。随着改革开放步伐的加快,政治经济形势发生了根本性的变化，同时现行税制和税务管理日益复杂，这使纳税人日益处于政策、法规和管理措施不对称的弱势地位，所以也特别需要加强纳税服务。将以保护纳税人权益和规范税务机关行政执法行为为主要内容的纳税服务作为重要条款写入新《征管法》及其《实施细则》,开了我国行政法律法规体系的先河,体现了新《征管法》及其《实施细则》显著的时代特点。　　（三）纳税服务是国际税收征管改革发展的共同潮流。自20世纪90年代开始,西方发达国家税收征管改革的方向几乎不约而同地都从“监督打击型”型朝着“管理服务型”转变，“纳税人宪章”、“纳税人权利宣言”、“为纳税人服务”等理论不断提出。许多国家将竭诚为纳税人服务定义为税务机关的重要职责。在美国,自20世纪90年代专门通过法律,要求税务机关进行改革,从“监督打击”型向“管理服务”型转变，美国税务当局的名称就称为国内税务服务机构（InternalRevenueService），美国联邦税务局内部各部门实现资源共享，大部分纳税人只需与一个税务部门打交道。另外，从经费上看，国税系统每年要拿出税务经费的10％－15％用于纳税人服务。澳大利亚税务部门提出“为顾客服务”的口号，税务机关的职责是通过保障纳税人权利来实现的，以“因特网和统一的电话咨询”为纳税服务主要手段，量化服务标准。英国以帮助社会弱势群体为目的开展“税收志愿者行动”，并坚持全国统一的服务标准。在日本，税收征管主要围绕提高税收遵从度来展开，分成公共关系、咨询、指导和检查四个环节。除了检查外，其余3个环节都是围绕纳税服务的。（4）新公共管理理论对纳税服务的启示。自二十世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，这就是“新公共管理（NewPublicManagement）”运动。新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。其特征是从实践中提升而来的，其倡导的改革方向对政府管理产生了深远的、根本性的影响，对当代中国来说意义也十分重大，如建设“服务型政府”、“学习型社会”的提出，都是发源于公共管理相关理论。因此，我们应当借助新公共管理的理论研究和探索深化税收征管改革进程中的纳税服务工作。新公共管理理论对纳税服务带来几点启示：一是强化“顾客意识”，建立顾客导向型的税务机关。二是建立纳税人需求意向投诉回应机制。三是建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系。即应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系；加强过程控制，建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系。四是建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制，提高服务效率。　　三、我国纳税服务存在的问题　　通过几年来的不懈努力，纳税服务取得了可喜的进步，体现在：服务观念从表面走向深入，服务形式从随意走向规范，申报方式从单一走向多样，缴款方式从复杂走向便捷，咨询方式从一方独揽向市场化推进。但仍存在对纳税服务含义认识不清、服务意识不强，服务方式手段单一，重形式轻实质、重管理轻服务等问题，没有把纳税服务真正融入到税收执法和日常管理行为当中，尚未建立起以纳税人需求为导向的纳税服务体系，存在诸多问题：　　（一）纳税服务观念迫切需要转变。一是纳税服务观念还没有达到法定义务的高度。在税收实践中，不少税务机关在管理过程中要求纳税人履行义务多，而保护纳税人权利少；行使权力多，而承担责任少；硬性管理多，主动服务少。一定程度上还存在“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。二是征纳双方的法律地位不平等。长期以来，征纳双方的法律平等地位一直被人们所忽视，税务干部手中的权力往往受不到来自纳税人方面的有力制约。三是税务机关管理理念存在过错推定。在思想认识上，有些税务部门和税务干部存在着偏差，有时甚至偏激，把纳税人设想为偷税逃税犯，设想为税收管理中的“假想敌”，基本上不相信他们能够依法自觉纳税。　　（二）纳税服务体系不健全。一是没有建立专门纳税服务机构。近年来伴随纳税服务工作的开展，一些地方尝试建立了纳税服务中心、办税服务厅、税务机关网站、纳税咨询台等，但这些机构和场所未形成规范的纳税服务体系。建立起来的岗责体系更多的关注管理与执法，纳税服务方面的内容相对缺位，从上至下尚未建立独立的、专门的纳税服务机构，二是尚未建立纳税服务考核机制。纳税服务质量评价方法单一，缺乏有效的质量评价指标体系，与纳税服务相应的岗位职责、工作流程、工作标准、责任追究、监督控制等重要内容没有形成有机的整体。纳税服务工作还处在不系统、不全面的低水平。　　（三）纳税服务的层次和标准较低。近年来，各级税务机关在纳税服务方面进行了一些有益的探索和尝试，如首问责任制、限时服务、政务公开、一站式服务、多元化申报等等，但这些项目尚不系统，服务的层次和标准较低，具体表现在：一是形式不统一。纳税服务形式千差万别，造成了纳税人在不同部门、不同地区、不同税务人员那里享受到的服务也不尽相同。二是个性不鲜明，没有特色，不能满足不同对象的不同要求。三是服务质量和效率有待提高。长期以来，基层税务部门将规范文明用语、建设环境设施齐全的纳税服务场所作为提高纳税服务水平的主要手段和最终目标，纳税服务局限于“一声问候、一张笑脸、一把椅子、一杯茶水”的浅层次上，对纳税人反映强烈的纳税程序复杂、环节过多、办税效率低下、纳税成本过高等深层次问题研究不够。在此基础上建立的纳税服务体系，将接待纳税人的机构推向前台，背后缺乏一整套简洁高效的机构支撑，纳税服务机构成为征纳双方矛盾最为集中的部门。四是纳税服务的手段滞后。当前纳税服务还主要通过培训、讲座、咨询等传统手段进行，纳税服务科技化、信息化水平有待提高。与国际意义上的纳税服务还有很大的差距。按照世贸组织有关非歧视性原则、透明度原则、互惠原则等适用规则的要求，税务部门将由职责权限、运行规则、工作程序等难为外人所知的“神秘税务”，走向政务公开、规则昭示天下的“透明税务”；由层层审批、你求我助、处处盖章的“权力税务”，走向履行义务、服务企业的“责任税务”；由照顾企业盈亏盛衰、顾及企业效益优劣的“利益税务”，走向宏观把握、公正裁决的“中性税务”。　　四、优化纳税服务的设想　　优化纳税服务，应在依法行政的前提下，以征税人主动服务为特征，征纳双方责权利相对称，为纳税人提供税前、税中、税后的全方位的纳税服务，营造法治、公平、文明、高效的税收环境，提高纳税人的满意度，引导纳税遵从，促进依法行政，维护税收法制。优化纳税服务，要紧密联系实际，以创新为灵魂，加快思想观念的转变，依托先进的科技手段，通过加强队伍建设，不断创新税收征管手段，拓展税务服务职能，真正能够适应新时期税收工作形势的需要，适应经济和社会发展的需要。　　（一）全面更新服务观念。优化纳税服务，必须牢固树立税收服务是税务部门法定义务和基本职责的意识，树立税务机关与纳税人具有平等法律地位上的观念；树立“不落实税收优惠也是收过头税”的观念；树立严格执法，保护绝大多数纳税人的合法利益也是纳税服务的观念。以纳税人的需求为导向，把税收服务贯穿税收工作的全过程。一是正确处理好执法与服务的关系，增强寓执法于服务中的意识。优化税收服务要坚持执法与服务并重，努力做到在服务中执法，在执法中服务。二是正确处理内容与形式的关系，增强服务形式与服务内容辩证统一的意识。讲究内容与形式的辩证统一，力求使服务内容实在，使纳税人得到实惠，同时要力求形式的多样化，使纳税人享受到快捷和便利的服务。三是正确处理服务质量与服务效率的关系，不断增强质量、效率双赢的意识。要把握住质量与效率的a1结合点，既保证服务质量，又提高服务效率，使税收服务的质量和效率同时实现质的飞跃。四是正确处理效益和成本的关系，增强成本效益意识。在努力降低税收服务成本，提高服务效益的同时，着力降低纳税人的办税成本，力争使征纳双方都能少花钱，多办事。五是正确处理税务机关无偿服务与社会中介机构有偿代理的关系。要在提供无偿纳税服务的同时，充分发展税务代理组织的作用，使两者相互补充，共同发展，让纳税人得到更加优质高效的税收服务。　　（二）营造良好服务环境。在制定税收制度、设置管理流程和纳税申报方式等方面，都要设身处地地为纳税人着想，各项工作既要有利于管理，又要尽可能地方便纳税人，体现纳税人的主体地位，切实维护纳税人的合法权益。一是在税制上兼顾公平和效率，完善税制结构。从发挥税收调节收入差距的作用方向看，目前应以公平为导向优化调整税制结构，提高直接税收入的比重，降低间接税收入的比重；要推行立法听证制度，广泛听取纳税人的意见；同时，进一步细化为纳税人服务的法律法规，使保护纳税人权利的法律法规更健全、更具操作性。二是充分考虑纳税人的利益。当前主要应解决的问题是：税收负担要合理、适当；为纳税人创造公平的竞争环境，涉及公平竞争的税制改革有“两法”合并和增值税转型；调节贫富差距，支持弱势群体。三是借鉴流程再造理论，重组业务流程。根据税收工作需要和便利纳税人的原则，按照依法、精简、效能、统一的要求，科学界定机构职责。正确处理好内部制约与对外服务的关系，在不损害税务机关内部监督制约机制的条件下，尽可能减少工作环节，提高纳税服务效率。要加强国、地税协作配合，方便纳税人。四是建立健全执法责任制，规范税收检查。严厉查处涉税违法案件，有效保护守法纳税人的合法利益不受侵害。减少不必要的税收检查次数，反对多头检查、重复检查等行为，切实减轻纳税人负担。　　（三）健全纳税机构和管理模式。一是健全服务机构。为纳税人服务是一项服务内容复杂、涉及面广的系统工程，必须有一专职的服务部门负责这一工作，以便对纳税服务活动进行统一规划，保证各项服务措施的落实。2002年，国家税务总局在征管司下设立了纳税服务处，这对纳税服务工作的统一和规范起到了促进作用，但其规格显的低了一些。总局以下的各级税务机关也应设置相应的服务机构，以形成健全的服务组织体系，更加高效地为纳税人提供税法宣传、纳税咨询、信息反馈等方面的服务。二是完善管理模式。从建国后到现在，我国经历了4次征管模式的变化，分别是建国后至20世纪80年代末的“一员进厂，各税统管，征、管、查合一”的征管模式，20世纪80年代末至90年代初的“征、管、查”三分离的征管模式，20世纪90年代初至1995年的“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式和1996年初“以纳税申报和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的征管模式。今后，要进一步完善征管模式，实现税收征管的信息化、集约化、法制化、规范化和社会化。三是构建服务机制。要建立一套从可行性分析、决策、实施到效果评估、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的服务工作机制，推动为纳税人服务工作的开展。当前重点要落实公开办税制度、责任服务制度、服务承诺制度、服务考评制度等。　　（四）提高纳税服务水平。为纳税人提供深层次、高质量纳税服务，重点是在服务手段、服务形式和服务内容上实现新的突破。一是要推行纳税服务的信息化。大力实施科技兴税战略，不断改造纳税服务部门的计算机网络，优化和整合综合征管软件，完善多元化申报方式。以整合纳税人信息库为基础，以纳税人的特点和需求洞察为主导，把纳税人当顾客，及时为纳税人提供个性化、交互式的纳税服务，提升纳税服务质量。实现国税、地税、工商、银行、海关等部门间联网，加强与政府各有关部门的信息交换，增强各部门间的协调，提高服务效率。二是积极探索个性化服务。针对不同纳税人的特点和需求，主动提供更加周到细致的个性化服务，如预约服务、办税绿色通道、提醒服务、送政策上门等，及时解决纳税人的合理要求，把纳税服务渗透到日常管理和依法行政中。同时积极开展征纳双向互动服务，建立固定的收集纳税人意见和进行反馈的渠道，努力减少信息不对称，增进征纳双方的了解沟通和双向互动。三是拓宽服务的内涵，实现纳税服务内容的新突破。积极构建以职能性服务为根本、权益性服务为重点、程序性服务为基础的税收服务体系，不断拓宽服务的内涵和外延。所谓职能性服务是指税务部门在职能范围内为纳税人提供公平公正的执法服务、主动到位的政策服务、促进发展的信息服务；权益性服务核心是指税务部门通过严格依法行政，认真履行程序，维护和保障纳税人的权益，既尊重和保护纳税人的知情权、减免退税请求权和行政诉讼权；程序性服务重点在于简化办税流程、办税环节、审批程序，办税手续，积极推行一个办税厅办理、一个窗口受理、一站式服务、一次性办结的办税服务新格局，不断提高服务的质量与效率。　　（五）加大队伍建设力度。税务干部队伍的思想政治素质、专业素质、作风、能力状况和行风建设的好坏，决定着纳税服务质量的好坏。因此，一方面要充分挖掘现有人力资源潜力，创造公开、平等、竞争的用人环境，按照人员的能力和素质配置好岗位，建立一套干部能上能下、能进能出、充满生机和活力的管理模式；另一面方要全面提升干部队伍综合素质，加强干部政治素质修养和职业道德修养，增强为人民服务的意识。同时加强干部队伍专业知识和创新能力的培养，把培训工作重点放到对复合型人才的培训上，实现从一般性知识培训到整体性人才资源开发的转变，造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的税务干部队伍。　　（作者单位：山东省鄄城县国家税务局）　　参考文献资料目录　　1、《中华人民共和国税收征收管理法》　　2、国务院批复国家税务总局的《关于深化税收征管改革的方案》（1997年）　　3、国税发[2003]38号《国家税务总局关于加强纳税服务工作的通知》　　4、国税发[2005]165号《纳税服务工作规范（试行）》　　5、《构建纳税服务体系的背景分析》作者:陈金池来源:扬州大学税务学院学报2006年第1期　　6、《加强纳税服务，构建和谐税收环境——“加强纳税服务和维护纳税人权益”研讨会综述》作者：国家税务总局征收管理司来源：税收研究资料2005年第12期　　7、《将为纳税人服务贯穿税收工作全过程》作者：安体富任强来源：2006年5月10日《中国税务报》　　8、《论为纳税人服务》作者：安体富任强来源：2006年第3期《山东税务研究》　　9、《马克思恩克斯全集》　　10、《国外纳税服务的经验及借鉴》作者：曾飞，《税务研究》2003年第12期　　11、《正确处理依法治税与为纳税人服务的关系》作者：张启余胡小伟，《税收研究资料》2006年第11期　　作者：陈效万作者单位：山东省鄄城县国税局