[原创]税务行政复议引入调解机制的思考来源：中国税网作者：江湘瑞日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　今年，《国家税务总局关于全面加强税务行政复议工作的意见》（国税发[2007]28号）（以下称《意见》）首次将调解机制引入税务行政复议，要求各级复议机关增强调解意识，将调解贯穿于行政复议的全过程，充分运用和解、调解方式解决行政争议。所谓调解，即当事人双方在复议机关的说服教育和劝导下，用平等协商的办法，在互相谅解的基础上解决争议的活动和方式。与裁决相比，调解能给当事人创造平等和谐的氛围，体现公开、透明、快捷、高效的价值，使当事人能更有效的表达其意愿，更充分地行使救济权利，更能实现案结事了、息诉止争的目标。行政复议适用调解原则的确立，为税务行政复议机关和谐解决征纳纠纷，*5限度实现法律效果与社会效果的统一提供了制度支持和保障，对于缓解征纳矛盾，改善税务机关强势的形象，提高复议效率具有重大的现实意义。然而，作为一项新的机制，在当前的法治条件下，复议中调解的适用尚存在着诸多问题，需要逐步推进和完善。　　一、存在的问题　　关于行政复议中的调解，仅《意见》对其作了原则性规定，现行行政复议法及其他法律法规没有涉及。而《意见》的规定概括、抽象甚或不明确，有关调解范围、调解原则、程序和法律责任等重要的调解制度缺失，导致实务运作中操作性不强，主要存在以下问题：　　1、调解缺乏法律依据。依法行政是社会主义法治原则的基本要求。从行政职权法定的角度看，复议机关哪些可以做哪些不可以做，必须由行政复议法作出明确规定，法无明文规定，复议机关不得为之。由于行政复议法没有规定调解，也没有将调解作为行政复议案件结案的一种方式，而《意见》效力级次低（属于国家税务总局的一般规范性文件），因此，税务行政复议机关审查具体行政行为应严格按行政复议法的规定进行，具体行政行为合法、适当的，必须维持；违法、失当的，必须撤销或变更，不维持、不撤销或不变更都有违法办事之嫌。　　2、调解协议效力欠缺。《意见》对调解协议的法律效力未作任何规定，当事人通过协商达成的调解协议没有法律拘束力，一旦一方反悔或不履行协议，将导致纠纷难以及时和有效解决，浪费行政资源。　　3、调解缺乏有效的监控，易导致税收权力的滥用。有的税务机关为免于承担败诉责任，会以牺牲国家税收利益为代价，换取申请人的和解，从而达到息讼之目的。而复议机关对当事人达成的和解协议的审查监督缺乏必要的制约规定，易放纵税收权力的滥用。　　4、对复议期限制度造成冲击，影响审查效率。调解意味着复议工作人员需要做大量的说服、教育、解释、沟通的工作，特别对于一些矛盾易激化的案件有时还需要进行“冷处理”，这势必增加复议工作量，拖长案件的审查期限，影响复议工作效率。　　二、当前法治条件下调解的适用　　笔者认为，现行行政复议法虽然没有规定调解，但从立法的精神上看，并没有限制和禁止当事人之间达成和解。当前，税务行政机关贯彻调解原则应着重协调，通过引导双方当事人充分协商，由作为被申请人的税务机关改变其不合法或不适当的具体行政行为，从而促成双方和解，申请人自愿撤诉。这既为行政复议法所允许，也符合《意见》所倡导的和谐解决争议的理念。因此，协调和解机制应成为当前行政复议调解的主要方式。但为了防止协调和解机制的滥用，危害申请人的利益，维护税收执法的严肃性，协调和解的运用亦必须受到严格限制。　　1、以事实清楚为基础。　　事实清楚是被申请人作出原具体行政行为的根据，也是复议机关审查其是否合法、适当进而协调和解的基础。事实不清就进行协调和解将导致是非不分，违法或不当的具体行政行为难以判明并及时纠正，有违行政复议制度的根本目的。而且，事实不清就进行协调和解，只能是是非不明的“和稀泥”，不仅有失行政复议的严肃性，也难以让申请人信服和接受，严重影响到税务行政救济制度的公信力和权威性。在事实清楚、分清是非的基础上协调和解，能够让申请人对案件情况明明白白，从而和和气气地协商，减少和解的翻悔率，增加和解的成功率。因此，对主要事实不清、证据不足的，复议机关应不予启动协调和解，并依法作出撤销的决定。　　2、以合法性、适当性审查为前提。　　税务行政复议和解涉及到税务行政权的处分，必须严格符合法治行政的要求。只有作为被申请人的税务机关对和解的事项具有处分空间，才具备和解的可能性。而被申请人对原具体行政行为能否依法处分，须以合法性、适当性审查为前提。首先，对于合法适当的税务行政行为，不应适用和解。决定予以维持更有利于维护税务机关的严肃性，增强税收执法的威信，比之协调更有利于节约复议资源。其次，对于合法但不适当的具体行政行为，要把握一个尺度，对于“明显”不当的才做协调工作，对于非明显不当的予以协调，促使其改变，是对税收资源的浪费，也是对社会资源的浪费，更不利于维护税务机关所作具体行政行为的严肃性和确定性。再次，对被申请人改变不合法或不适当的具体行政行为从而与申请人达成和解的，复议机关对改变后的具体行政行为应进行严格审查，如不具合法性、适当性的，复议机关应对当事人达成的和解不予认可，并不准许申请人撤回复议申请。　　3、以“适度”为基调。　　协调和解与调解不同。调解突出的是复议机关积极居中斡旋的作用；而协调和解以当事人共同商量为主，复议机关引导、沟通为辅。在协调和解过程中，复议机关应当严格控制协调的“度”，注意自己在协调过程中的角色。复议机关可以通过积极引导，促使双方自行达成和解协议，但不可越俎代庖的代替任何一方当事人提出和解的具体方案，帮双方出主意，也不可给双方压力。因此，复议机关在协调和解中不是要积极地解决问题，而是要相对被动地解决问题。　　4、以申请人撤诉为结案方式。　　民事诉讼可以将调解的内容以调解书的形式确定下来，双方当事人必须按照调解的内容履行义务；而税务行政复议协调和解的结果是通过税务机关自己改变、撤销不合法或不适当的具体行政行为，申请人同意撤回申请的形式来体现的，申请人处分或放弃的只能是救济权利，通过放弃救济权利即撤回申请，实现高效保护实体权利的目的。并且在行政复议中，若被申请人改变原具体行政行为，申请人不撤回申请，复议机关应当就原具体行政行为进行审查，并作出裁决。　　5、坚持协调和解与裁决“双轨”制。　　协调和解与裁决都是税务行政复议机关处理税务复议案件的方式。适用协调和解还是裁决结案，不在于协调和解或裁决制度本身，而在于是否能低成本、高效率有效化解矛盾，彻底解决纠纷，是否能做到“案结事了”。对适合协调和解并有和解可能的案件，复议机关应该协调。案件不适合协调和解、当事人明确拒绝和解或者久调不成的，复议机关应及时作出裁决。　　三、完善和发展税务行政复议调解机制的思考　　健全调解机制是贯彻调解原则的重要保证。调解作为和谐复议的重要手段，必须形成一套完整的制度，才能使广大税务行政复议工作人员更好地遵从和在实际工作中运用。对此，税务行政复议调解制度可以从以下方面予以改进、完善：　　*9，赋予税务行政复议调解一定的法律效力。　　一是要通过立法确立行政复议调解制度，将调解作为一种法定结案方式予以确认。二是要明确调解协议的法律效力。调解协议一经成立，即具有终结复议程序的法律效果，并具备与裁决等同的约束力和强制力，复议机关对协议所解决的争议不再具有审查权，双方当事人也都应当受到调解协议的拘束。除非调解中存在违反自愿、合法原则等法定的无效或可撤销情形，当事人可在法定期限内申请复议机关继续复议程序外，调解协议应当得到全面履行，否则可依法强制执行或申请强制执行。　　第二，遵循自愿、合法原则。　　一是自愿原则。税务行政复议机关在对复议案件进行调解时必须充分尊重当事人的意愿。这包括以调解方式解决纠纷的意愿和达成调解协议的意愿。调解程序可由复议机关或任一方当事人启动，但复议机关只有在双方当事人愿意接受调解的前提下才能开展调解工作。税务行政复议工作人员可以提出调解意向，但最终的调解协议应是当事人各方平等协商之下达成的合意。二是合法原则。即调解既要遵循程序法的规定，又要符合实体法的要求。双方最终达成的调解协议不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。　　第三，明确调解中的职责和责任。　　保护税务行政相对人的合法权益、监督下级税务机关依法行使职权是税务行政复议机关的法定职责。在税务行政复议调解中，作为被申请人的税务机关，原则上只能依法处分程序权利，不得放弃、随意处分国家赋予的税收权力。对不合法或不适当的具体行政行为可以依法撤消、改正，对纳税人依法应缴纳的税款、滞纳金和依法应受到的适当的行政处罚不能作为调解的对象和条件，税务机关无权作出妥协和让步。为防止某些税务机关为免于承担败诉责任而滥用职权达成和解，损害国家税收利益或当事人合法权益，复议机关应对调解过程及调解协议的合法性进行严格监督和审查。对被申请人滥用税收权力、复议人员疏于监督的，应依法承担法律责任。　　第四，健全税务行政复议调解的法律体系。　　一是限定调解制度的适用范围。从法律赋予税务机关职权的特有属性来看，税务行政复议中并非任何争议的具体行政行为都可以适用调解。一般来说，羁束行政行为不适用调解；除此之外的具体行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过调解可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，才可适用调解；对于完全合法的具体行政行为以及无效具体行政行为不能调解。二是明确税务行政复议调解的原则，包括自愿、合法、回避等原则。三是要明确税务行政复议调解的法定程序，规定调解的步骤、方法、时限，调解协议的内容和效力、救济、法律责任等，使调解有法可依，维护当事人的合法权益。　　作者单位：宁波市镇海地方税务局