关于个体税源精细化管理的初步探讨

关于个体税源精细化管理的初步探讨来源：中国税网作者：秦德海 靳莉日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　经济发展决定税源情况，税源管理决定税收增减。随着市场经济的深入，个体经济也随之蓬勃发展，个体税收逐步成为税收收入中增长潜力较大的部分，对其潜力的分析也愈来愈成为税收工作中值得关注的新问题。而随着市场经济的发展以及相关政策的不断调整，个体税源征管工作面临的环境日益复杂，如果不能实现个体税源管理工作精细化，及时掌握个体税源的发展变化趋势，就难以将潜在的税源转化为现实的税收收入，甚至会导致税收征管出现极大漏洞。因此，个体税源的精细化管理已成为当前个体税源监控方法发展的必然趋势。　　要实施精细化管理，就必须查找出目前个体税源征管中存在的问题及原因，从而在借鉴对企业精细化管理方法的基础上，把先进、公平、细致的征管方法有选择性地运用到个体税源管理中，堵住个体税源监控管理存在的漏洞。本文着重就西城区管辖范围内个体税源征管现状和逐步实施税源精细化管理的思路进行初步探讨。　　一、个体税源管理现状及存在问题　　为进一步规范和完善个体税源的征管，促进其健康发展，西城地税局积极响应国家税务总局和北京市地税局对各级税务机关要加强个体工商户税收征收管理工作的要求，于2005年1月成立了个体集贸税务所，专门负责西城管辖范围内个体工商户的税收征管、市场摊位和主办方个人所得税的征收管理工作，把促进个体经济的发展与加强税收征管有机结合起来，做到加强管理与改进服务并重，实现了西城个体经济税收的持续稳步增长。两年来个体集贸税务所为加强对个体工商户及集贸市场税收征管，维护税收秩序，防止税款流失，采取了一系列管理措施，个体工商户纳税遵从度有了明显提高。但是由于征管条件和征管手段的限制，以及个体工商户及集贸市场经营的分散性、交易的灵活性等特点，对个体经济的税源管理和税款征收中仍存在一些不容忽视的问题。　　（一）个体工商户纳税意识比较淡薄、遵从度低　　从目前个体工商户整体状况看，存在经营地址分散、行业性质多样、纳税意识薄弱的普遍现象。由于其经营特点、文化素质、纳税环境等多种因素的影响，个体工商户按照《征管法》规范地进行税务登记并按时纳税、配合征管的意识普遍比较淡薄。其在现实征管工作中的表现形式主要有：不办理税务登记；税务登记不能及时变更、注销；纳税不申报或申报不及时、不准确；申报不按时入库；发票使用不规范；涉及处罚事项拒不办理；对国家政策变动不理解、不执行或者利用国家减免税优惠政策进行虚假减免税申报；对税务干部执法和征管工作遵从度差等。许多个体工商户在生产经营过程中，没有把纳税当作生产经营所必须列支的刚性支出，而是把纳税当作弹性支出对待。因此大部分办理了税务登记的个体工商户虽然能按照要求主动申报，但如实申报纳税的却很少。　　（二）税收部门人员配备相对薄弱、力量不足　　由于个体工商户主要从事投资少，见效快的行业，成立和注销都比较随意，流动性较大。个体经济的经营方式也千差万别，有定点经营，也有流动经营；有常年经营，也有季节性经营；有专业经营，也有业余经营等等。还存在一些未办理工商登记但实际已开展生产经营的无照经营者，以及只为领取政府的失业保障金而办理税务登记其实并未经营的个人。个体工商户复杂的存在形式给日常征管工作带来了很大工作量，造成了很多困难。　　虽然个体工商户分布极其分散、户数非常多，而其缴纳税款占我局全部税收收入的比例却很小。比如：西城个体集贸税务所税收收入来源于辖区内个体工商户、集贸市场及零星市场外散户，截至2006年底个体工商户共6397户，其中集贸市场共67个，2006年全区个体工商户共计缴纳税款6140万元。其中，67个市场主办方及市场内个体工商户06年上缴个体集贸税务所的税款共计4837万元，占全所税收收入的80%；7个街道3713户个体工商户06年上缴税款共计1303万元，占全所税收收入20%。从个体工商户户数及税款上缴数额与西城地税局全体纳税户的比例来看：个体集贸税务所管辖的6397户个体工商户和集贸市场占西城区全部税务登记户31251户的20.47％，缴纳税款6140万元仅占全局收入1175517万元的0.5％。这一对比不难看出，如此庞大的纳税群体一年中缴纳税款的总数，不足一个中等规模的企业一年独自缴纳的税款数目。因而，税务机关通常难以按常规的管户比例，配置从事个体管理的税务干部数量。　　由于个体征管人力有限，目前每个街道由一至两名从事个体管理的税务干部进行日常征管工作，每人平均需要对500户左右的个体工商户进行日常征管。在这种情况下，逐户蹲守核查核定和监管工作无法切实深入开展。管理员对纳税人经营状况一般只能通过问讯方式了解，不可能做到完全的充分与真实，且难以随时根据其经营情况进行变更定额核定。　　由于税务机关受征管力量的制约，对个体税源的核定、征收、检查等各项工作不够深入和细化，粗放的管理手段与复杂的税源情况不相适应，造成了监控能力不足的管理漏洞。　　（三）征收流程具体环节难于管控、操作性弱　　应该说，目前税务部门在对征收流程的设计上是比较完善的，但在实际征收过程中，由于一些具体问题的影响、一些利益关系的冲突，还是出现了这样那样的问题，影响了对个体税源的管控。　　1、个体工商户心存侥幸、不愿建账　　按照《个体工商户建账管理暂行办法》规定，个体户按实记账、税务机关按实征收，这一理论上双赢的征管办法在现实中却一直难以推广。主要原因在于：个体工商户的生产经营规模较小，收入和支出以现金形式为主，其销售或服务对象当中个人消费者占相当大的比例，因此多数无须入账或报销。即使推行有奖发票以来，开票率有所增加，但是实际生活中老百姓购买个人消费品或接受服务时索要发票的比例仍然较低。个体工商户虽然对自己的实际经营收入、成本和利润心里有本明细账，可以按照规定建账核算，但仍普遍存在“查到是你的、没查到是我的”这种侥幸心理。为了不将生产经营情况如实反应给税务机关，个体工商户大都不愿建账。　　2、计税依据不够科学、不够严密　　即使税务机关要求个体工商户建帐的工作落实下去，但还是无法控制其提供核查帐簿的真实性。计税依据测算方法不严密、不够科学的状况，导致税率虽高，而实际税负明显偏低。目前对个体工商户的上门申报征收方式及计税方法有定额征收和以票控税征收两种，这两种计税方法在具体执行中都存在一些问题。　　（1）定额征收管理计税方法存在的问题：一般对收入相对稳定且不使用发票的个体工商户，采取定额征收的方式。代表行业如：餐饮业、美容美发业。西城地税局开发的个体集贸税收管理员平台是目前个体集贸税务所征收管理过程中应用的软件。该平台的应用，使我局的个体税收管理工作趋于科学、规范，但是运用过程中也存在一些问题：采用计算机软件对个体工商户的经营地点、经营面积、用工人数等指标进行考量，并以此为依据对其进行核定定额，减少了由人左右核定税款的诸多人为因素，理论上更加公平、公正，从源头上为进一步严格规范税款征收工作提供了操作平台。但是由于确实存在两个个体工商户上述考量条件均相似，但是收入水平大相径庭的情况，如果依照软件核定其缴纳相同的税款，纳税人之间就会相互攀比，看到别人的税负定的低、缴得少，自己定的高，缴得多，心理不平衡，不遵从管理员的定额核定。如果采取人为核定税款，其一，每一个管理员采取的标准、尺度不尽相同，使得纳税人的税收定额大于或小于其实际应纳税款，往往造成税负的偏重或畸轻现象。其二，人为定税比重增加的同时就会出现“关系税”和“人情税”，以及“吃拿卡要”等违法行为。因此管理员在实际操作过程中比较困难。另外，一些个体工商户经营的季节性比较强，例如后海地区的酒吧，日常管理中虽多数月度营业收入不足起征点，但年度中间可能出现连续几个月高出起征点的情况，这样也可能出现定税管理的盲区。　　（2）以票控税计税方法存在的问题：一般对收入不固定，使用发票，特别是使用机打发票的个体工商户采取以票控税征收。代表行业如：图文设计、咨询服务。以纳税人实际开具发票的营业收入为计税依据，个体工商户在每次购买发票时，按其上一次实际购领的发票面额分为两档，目前西城区采取以下两档税率征收：（a）5000元以上的户购买的发票面额乘以6.5%的综合税率进行纳税（其中营业税5％、城建税为营业税额的7％、教育费附加为营业税额的3％、个人所得税1％）。（b）5000元以下的个体工商户采用只征收1％的个人所得税征收。一些采取以票控税方式缴纳税款的纳税人，因为了解到5000元为营业税起征点这一信息，因而利用起征点的税率差，每月只购买4900面额的发票，从而达到逃避缴纳营业税的目的。“以票控税”目前在“增值税专用发票”管理上作用发挥的比较大，而对于普通发票，一般消费者不索取发票经营者就不给主动开发票。我国消费者购买商品或接受服务时大多数没有索取发票的习惯，因此还远未实现“以票控税”的效果。　　另外，纳税人作为计税收入的营业收入不仅包括开具发票收入额，还应包括未开具发票收入额，而这部分收入由纳税人自行申报的真实性如何考量？答案是非常模糊的。大部分以票控税的纳税人缴纳税款的时候只缴纳使用发票那部分收入涉及的税款，未开具发票收入税款流失的问题非常严重。个体工商户中各行业、集贸市场中各业户之间，未开具发票收入占总收入的比例都不尽相同，有些比例占据较大的个体工商户由于未申报其未开票收入，偷逃税款比例占其实际应交税款数额的比例很大。　　此外，有一部分享受国家减免税的个体工商户仍需照常使用发票，而且发票供应数量有的很大，只用票不纳税的问题给发票管理提出了新的课题。若放松管理力度，极易造成发票使用、管理上的漏洞，如将发票提供给其他纳税人使用，不仅减免税的个体工商户不纳税，还造成与其有关联的单位因为使用税务部门供应给该减免税户的发票而形成偷税。还有一些个体工商户，实际并不经营，但是利用其购领发票的权利，大量购领小面额发票以参加发票开奖等问题。　　总之，不论是以票控税还是定额征税，在现有的征管条件下都难以准确核实纳税人的营业收入，容易造成各种形式的税负不公，这些在核定个体工商户的营业收入方法中不够科学、规范、公平的问题，是长期以来一直较为薄弱的环节。　　（四）漏征漏管户现象比较突出、难于制约　　从个体工商户方面看，个体经济发展迅猛，在税收征管中，漏征漏管或者征管不到位的现象仍比较突出。从2006年西城区个体工商户的管理来看，个体集贸税务所管辖范围内登记户共6397户，非正常的个体工商户1727户，占正常经营户4670户的比例为37％。这种情况对依法行政、规范管理是一个严峻的挑战，它严重破坏了公平纳税的税收环境，扰乱了正常的税收征管秩序。　　一方面，就目前西城管辖范围的个体工商户的情况来看，我们发现具体包括以下几种情况:1、按规定办理了工商营业执照，由于不需要发票而不及时办理税务登记，对税务机关的登记管理能躲一天算一天；2、不如实申报纳税,采取虚假填报收入或虚假申请停歇业和隐瞒实际经营收入等手段逃避纳税义务；3、采取流动经营频繁更换经营地点的方法与税务人员打游击，逃避税务机关管理；4、利用国家再就业优惠政策偷逃税款。我市规定下岗失业人员凭《再就业优惠证》从事个体经营可享受3年的免税待遇。有些工商户为享受免税待遇，形式上将负责人变更为持有《再就业优惠证》的下岗失业人员，从而使得8000元扣减限额以下部分的税款，就因为这种表面上“合法”的串用、借用、租用、买卖《再就业优惠证》，而导致应缴税款流失。　　另一方面，从税务机关征管情况来看，由于个体经济税源充足、税收比重小，对一些漏征漏管的个体户即使不管不征或少管少征，也基本不影响税收任务的完成，从而使漏征漏管情况一直没有得到应有的重视从而很好解决。有时即使查到了，税务机关对其违法行为处理力度也不重，处罚起不到应有的警示作用。另外，由于与工商部门的信息沟通不足，没有形成真正的信息联网和互相配合管理，更没有形成有效的联合执法。由于各方面因素，对一些拒绝罚款的个体工商户没有办法进行有效处理，致使税收的强制性无法得到体现。　　二、对个体税源实施精细化管理的思考及建议　　可以肯定地说，在对个体税源管理中发现的问题不仅仅局限在我局所辖范围内，在其它地区也必然有一定的普遍性。如果不认真研究并加以解决，长此以往必将影响对个体税源的征收，甚至引发一系列深层次的问题。在此，结合我局目前个体集贸所的实际情况，为更好地对个体税源实施精细化管理，提出以下几点建议：　　（一）做好税法宣传，为精细化管理奠定基础。　　重视对税收“取之于民，用之于民”这一特点的宣传，使个体工商户明白纳税义务的严肃性，了解不尽义务应负的法律责任。另一方面进一步强化发票开奖的宣传力度，同时也让消费者清楚自己在任何合法购买商品或接受服务的消费后都有索要发票的权利，逐步使消费者形成索票的习惯，营造规范开具和索取发票的良好征税环境，为真正发挥以票控税、加强征管创造社会氛围和监控条件。　　（二）注重配套建设，为精细化管理提供保证。　　一方面要积极研究个体税收征管中存在的新情况、新问题，制定新措施，另一方面在人力、物力配备上要重视个体税收征管，把有较强工作能力和工作经验的同志充实到个体税收征管岗位上。大力开发软件系统，并不断根据业务需求优化定额核定的软件，进一步扩大计算机在税收领域中的应用；规范工作程序，使之既简单明了又能具备实际应用的条件，便于进行电脑操作。定期调整个体工商户纳税额的定额核定，使税负不断趋于公平、合理。　　（三）加强发票管控，逐步推行建帐制度。　　个体户发票的使用直接影响着个体户税款征收，应当重视普通发票的管理。通过控制发票的购领、使用，及对个体户在发票使用中违规情况的查处，来进一步加强对个体户的管理。同时，应加强对发票使用情况的核查，发现有违反发票管理行为的，要严肃处理。对享受减免税税收优惠的纳税人使用发票时，应加大发票检查力度，随时掌握其用票去向和用票量，并关注其减免税期间结束后的用票量变化情况；对利用享受优惠政策倒卖发票、滥开发票的业主，一经发现，从严惩处，取消享受优惠政策的资格，直至送交有关部门进行查处。另外，要积极稳妥地推进重点税源和个体大户建账工作，对具备条件、可以建帐的个体工商户，要加大要求建帐的工作力度，逐步提高个体工商户的建账比例。对不按规定建帐或虽已建帐但不符合规定要求的个体工商户，要按有关规定从高核定或调整其定额。　　（四）加强职能部门沟通协调，形成管理合力。　　进一步建立与工商等相关部门的信息交换网络，形成良好的信息互通氛围，建立对纳税人涉税行为的监督机制，加大执法检查和处罚的力度。税收征收如果得不到广大纳税人的重视和支持，得不到相关部门的配合，没有社会力量的监督，没有执法环境的改善和优化，单靠税务部门去排查堵漏，是相当困难的。　　（五）强化执法和处罚力度，维护税法严肃性。　　作为税务机关直接接触个体工商户的税务干部，首先要真诚地对待纳税人，为纳税人提供优质文明的服务，但是提倡纳税服务并不意味着忽略税收执法的力度。对那些经多次催办不肯办理税务登记、无证经营、拒缴税款、不按规定使用发票、被群众举报非法经营的个体工商户，要重点进行清理，处以罚款或加收滞纳金。必要时应采用强制执行措施，加大处罚力度，提高其不遵守税法的成本，使偷税者得不偿失，从而达到维护税法严肃性的目的。　　（六）建立定期公告制度，细化管理流程。　　建立对纳税人歇业、停业、注销的定期公告制度。对经批准歇业、停业、注销的纳税人，按月在公共场所、网站公告，接受群众监督，以减少个体工商户利用假歇业、假停业、假注销等手段偷逃税款的行为。还应组织征管人员对歇业、停业、注销的个体工商户进行抽查，对发现问题者，即时补缴税款并加以相应的处罚。　　（七）加强动态监控，实现及时有效管理。　　切实加强个体税源分析，客观评价不同行业的税收征管情况，及时发现问题进行研究并迅速加以完善。在征收环节中，应对纳税人一定时期的申报情况、财务数据、缴纳税款数额、申报违法情况、税款滞纳数额及原因、零申报情况、购领发票面额等资料进行详细储存，定期选择有代表性的个体工商户进行纳税评估及核查。密切关注月度个体税收的增减变化情况，对月度收入与上年同期相比下降和增加幅度较大的集贸市场和个体工商户及时查找增减、变化的原因，并写出分析报告，研究解决问题的措施。对重点税源和未达起征点的个体户加强动态监控，及时掌握重点集贸市场和个体大户的生产经营及纳税情况。