强化企业所得税征管的几点思考

[原创]强化企业所得税征管的几点思考来源：潜山县国税局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　改革开放以来，我国初步建成了以流转税为主、所得税为辅的双主体税制结构体系。其中企业所得税制是国家组织财政收入、调整产业结构、协调区域经济发展和平衡行业税负的重要手段。自1994年税制改革至今，经过十几年的发展，我国的经济体制已经发生了翻天覆地的变化，随着我国社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，现行所得税制的弊端也日益显现出来： 由于税制缺陷、征管乏力等原因，在宏观上，造成了国家财政收入的流失、宏观调控不力，加剧了我国区域经济发展和国内产业结构的失衡，给国民经济持续健康发展带来许多负面影响；在微观上，导致企业间税负不公、税收优惠效率低下，不利于我国现代企业制度的改革和长足发展。因此，必须对我国现行企业所得税制进行改革，以更好适应我国改革开放和经济发展的需要。　　一、当前企业所得税征管中存在的问题　　（一）双重监管主体导致企业所得税征管范围划分不清，不利于规范管理　　根据《国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[2002]8号）文件规定，自2002年1月1日起，现行的企业所得税有了双重监管主体，即国、地税两个部门共同监管，但征管对象的划分却不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，将归属不同的税务机关管理，客观上加大了国、地税在实际执行中征管范围的划分难度。此文件除规定从2002 年起新办的企业由国家税务局负责征收管理外，还采用列举法列举了原由地方税务局负责征收管理的企业合并、分立、改制等例外情况。但具体的表述并不全面，在具体执行中遇到的情形还有很多，操作的难度很大。例如原由地税部门征收管理的个体工商户、个人投资和合伙企业，由于生产经营规模不断扩大而吸收新成员组建的公司；原由地税部门征收管理的企业，由于种种原因中断原有企业经营，而由各投资人或合伙人各自兴办的企业；原由地税部门征收管理的企业，抽调资金与其他企业或个人合作兴办的企业等，凡此种种，若不一一作明确规定，在具体征管上可能导致国地税要么争相介入监管、要么相互推诿互不监管。不但不利于真正强化企业所得税的征管，还给税务机关整体形象带来了负面影响，增加了征管成本中的摩擦成本。　　（二）当前征管格局加剧了企业所得税征管弹性，影响了企业间税负的公平　　首先、税制本身决定了企业所得税是一个弹性较大的税种。企业所得税计税依据的应税所得是以企业会计利润为基础，加减“纳税调整事项”后得出的。由于企业成本核算方法的多样性和复杂性，决定了企业在会计利润的核算上具有较大的伸缩性，加上现行企业所得税税收政策比较复杂，税前扣除规定缺乏刚性，操作起来弹性就更大，如果再加上企业在政策理解程度、计算方法差异等方面的因素，都可能在非故意的情况下得出各不相同的计算结果，从而导致企业间的税负差异。其次，管理方式的灵活多样性也会加大企业所得税负的不平衡；目前企业所得税征管方式主要有查账征收和核定征收两种，而核定征收又视能否准确核算收入总额和成本总额，分别采取核定应税所得率和核定所得税税额两种征收方式。采取不同的征收方式，企业的所得税负担都可能会有不同，有的甚至相差很大。而且，企业所得税政策不可能规定得很详尽，各级税务部门只有结合地方实际确定具体的操作办法，而这种操作办法往往都会有一定的伸缩性，从而客观上为税负不公提供了操作平台。最后，国、地税两个部门各自的测评标准不同，在“征收管理力度、规范管理程度、政策法规的解释与执行”等诸多方面都有一定差距，势必会造成相类似的纳税人因归属不同的税务机关管辖而出现税负“畸重畸轻”的问题。这一问题若得不到有效解决，将影响到国家行政机关执法的确定性和严肃性，对建立公平竞争的市场经济环境也极为不利。　　（三）现行企业所得税优惠政策过多过滥，有悖于税收的量能负担原则，优惠效率低下　　我国现行的优惠政策名目繁多，既有产业性优惠又有行业性优惠、既有区域性优惠又有临时性政策优惠、既有全面优惠又有特殊优惠、既有（税基式减免、税率式减免、税额式减免等）直接优惠又有（加速折旧、投资抵免、再投资退税等）间接优惠、既有事先优惠又有事后优惠。现行优惠政策在优惠范围和品目界定上存在一定的模糊性，随着我国市场化程度和范围的不断扩大，企业所得税优惠政策的局限性就日益显现出来，而且在一定程度上促成一些行业性、产业性分利集团的形成，加剧了产业结构的失衡和区域经济发展的不平衡。如为了加大对林业的扶持力度，促进林业生态建设，财政部、国家税务总局《关于林业税收政策问题的通知》（财税[2001]171号）文件规定：“自2001年1月1日起，对包括国有企业在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税。《财政部、国家税务总局关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》中所确定的林业产品初加工虽然是指通过利用林业”三剩物“和次小薪材为原料生产的综合利用产品，但其所列示的具体范围很广，木、竹刨花板、纤维板（含中密度纤维板），木、竹地板块（含复合地板）等产品都包括在内。理论上而言，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但实际生产过程中，由于没有足够的林业剩物可供生产消耗，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，从而成为林木资源消耗大户，极大地破坏着当地的林木资源。可见，对木材消耗量巨大的刨花板、纤维板等产品实施企业所得税减免，是有悖于国家保护森林资源、促进林业生态建设的所得税优惠政策初衷的，走向了政策的反面。而且，从刨花板、纤维板生产工序、产品性质和最终消费对象而言，都应属于精深加工，而非初加工，不应将其列入林业产品初加工的范围。但该类企业由于享受增值税即征即退和企业所得税优惠政策，其税收负担率则大大低于其他木制品加工企业，这又有失税收受益原则和税收公平原则。所以现行优惠政策的改革势在必行。　　（四）企业所得税分属国、地税两套机构共同监管，不利于保证地方基期年既得利益　　分享体制改革后新办企业的所得税征管权归属于国家税务局。而“新老更替”是自然界一切事物发展的必然规律，经济发展也不例外，往往是新办企业在无限增多，老、旧企业将逐步萎缩、退出经济舞台。按照这一客观规律，国家税务局的企业所得税征管范围将越来越大，地方税务局负责征收的企业所得税税源将越来越狭窄，如果不实行分率共享机制，则完成收入基数的难度也将越来越大，最终将可能因完不成收入基数而导致地方基期年既得利益的损失，进而长期影响地方可用财力。　　（五）实际征管中难度系数较大　　国税部门对企业所得税的征管仅有5 个年头，但在实际工作中，国税部门针对企业所得税方面研究与探讨的文章却不计其数，一方面反映了企业所得税征管存在的问题多，另一方面还反映出企业所得税在国税征管的税种中的地位日益提高。实际工作中，企业所得税征管存在的比较突出的问题是：在我国现行税种中企业所得税的计算是较复杂繁琐的，它涉及企业经营的方方面面。制定企业所得税税制时，考虑到由于财务会计记账方法的不同，企业的账面所得是个可以调整的数额，为了更真实、更公平地获得应纳税所得额，规定了一系列对会计利润调整的要求。随着经济、经营方式的多样化，计算应纳税额面临的会计指标调整也更加复杂。有些扣除项目规定不明确、比较繁杂，不易实际操作。例如“业务招待费、广告费、业务宣传费、总机构管理费”的扣除限额计算基数均为收入，却又不尽相同，分别为销售净收入、销售收入、总收入；再如，企业若不具实提供职工数量，税务机关难以掌握，工资扣除限额的规定就无法起到限制作用。不同行业有不同的经费支出特点，而适应相同的扣除项目及扣除比率有些不切实际，给执行带来一定困难。在上述压力下如果企业会计不能正确计算申报应纳税额，不能及时报批应审批项目，就会使国税部门由于企业所得税征管才刚刚起步，专业人才不足等内在条件的制约而无法满足越来越多的征管需求，再加上企业所得税审批项目比较多，审批过程比较长等多种因素的干扰就使所得税的日常征管工作难上加难。　　二、现行企业所得税征管问题的改革思路　　（一）改革征管制度，统一监管机构，建立统一征管、分率共享的新机制　　针对企业所得税存在国地税职责交叉、管理权限混乱、征管范围划分不清等诸多矛盾的现状。为提高征管效率，降低征管成本中的摩擦成本，增强税法执行的严肃性与规范性，必须要统一监管机构，建立统一征管、分率共享的新机制。由国税或地税中某一个部门监管，防止因不同部门由于征管力度不同、规范管理的程度不同、测评标准不同而给纳税人带来的税负“畸轻畸重”问题，不给纳税人利用征管主体的差异进行人为规避以可乘之机。如果从宏观调控能力上考虑，所得税由国税统一征管、分率共享更为适宜，因为企业所得税的立法权、解释权和征管权在中央，更有利于加强中央财政的宏观调控能力。　　（二）规范企业所得税的纳税地点，实行就地纳税原则　　对于分支机构，只要具备法人资格或实行独立核算标准的，一律在分支机构所在地纳税，凡不具备上述两个要件中任何一个条件的由其总机构汇总集中缴纳。同时要加强对集中纳税单位的所得税监管，凡是由总机构汇总集中纳税的，其汇总的下属成员单位的应税所得额应有下属成员单位主管税务机关出具的证明。从而进一步完善所得税的纳税地点，加强源头控管，堵塞征管漏洞。　　（三）规范和统一现行企业所得税优惠政策　　要对分享体制改革后的税收优惠政策、优惠方向、优惠方式等进行清理规范， 要统一优惠政策。 首先，统一的内外资所得税优惠政策应从以区域优惠为主转向产业优惠和区域优惠相结合并以产业优惠为主，建立产业政策导向与区域发展战略导向相协调的所得税优惠机制。其次、对外商投资企业的税收优惠应取消外资企业的“超国民待遇”，将过去的全面优惠变为特定优惠。最后、在优惠的方式上以“间接减免为主，直接减免为辅”。　　总之在所得税优惠上，要取消全面优惠， 实行特定优惠。即以国家产业政策为导向，从区域优惠、直接优惠向产业优惠、间接优惠转变。鼓励对先进技术企业、知识经济产业以及能源、交通、通讯等基础设施的投资，鼓励对资源综合利用、生态环境保护项目的投资。优惠条件必须紧扣国家的经济发展战略和经济政策目标，以更好地改善投资环境，促进我国产品和产业的更新换代、产业升级、结构优化。　　（四）所得税制改革要兼顾我国实际，向国际税收惯例靠拢；按照“简税制、低税率、少优惠、严管理” 的原则，强化所得税征管实务操作的改革。现行所得税计算复杂繁琐，征管难度加大，给实际操作带来了极大不便，有必要从以下几个方面进行改革：　　1、加强会计培训，扩大培训范围。首先，针对目前所得税征管现状要强化对国税干部的培训，提高整体业务的操作水平。坚持专业培训与业余学习相结合的方法。对国税干部尤其是一线征收人员的企业所得税业务操作培训尤为重要。因此我们必须采取切实可行的措施：一是要从深层次提高现有从事所得税业务人员的操作水平；二是在此基础上由各地扩大对征管查相关人员有关会计业务的培训，扩大培训面；三是注重企业所得税政策业务与财会知识的结合，强化对企业所得税政策的了解和掌握。其次，要强化企业财会人员的相关业务知识的培训。在实际工作中，企业所得税核定征收方式下的税负率一般会高于采取查账征收方式下的税负率，在利益的驱使下企业往往要求采取查账征收方式，如果企业财会人员不能熟练掌握企业所得税的相关规定，那么就给企业所得税的征管带来不少麻烦。在企业所得税征管办法中明确规定企业会计必须通过国税部门认可的企业所得税相关知识培训，才能实行查账征收。所以从源头上把好企业所得税的计算、申报、缴纳关，强化对企业财会人员的所得税相关知识的培训，对于避免造成不必要的损失与纠纷是十分有利的。　　2、注重税务队伍中专业人才的培养。在国税部门，精通企业所得税专业人才太少，面对越来越多的新办企业，这方面的人才缺口也越来越大，无法满足企业所得税在征、管、查、申报等各方面的需求。因此可以通过岗位练兵、网上教学、脱产学习等方式在国税部门进行全员企业所得税业务考核及培训，成立专门的人才库，在需要时及时补充调用。　　3、开发相关软件，充分利用电子网络平台加强企业所得税的征管。企业所得税的计算与会计利润相关，但又不完全以会计指标作为计算指标，扣除项目比较多，计算比较繁琐，即使企业没有故意偷逃税的利益动机和行为，账证完备，但由于对企业所得税政策不熟悉、对政策理解的不同等，要正确计算出企业应纳税所得额和进行正确申报也决非易事。所以税务机关要本着将简便留给纳税人、把繁琐留给自己的原则，进一步简化、明确各项经济指标。国家税务总局应开发出统一的企业所得税计算软件，纳税人只须填出对应的各项会计指标数额，就可以自动计算出应纳税额。这样可以一定程度上避免不必要的繁琐的审批审核事项，减少企业和国税部门企业所得税申报计算上的分歧。　　4、建立税收经济分析、企业纳税评估、税源监控、税务稽查“四位一体”的良性互动机制。建立起上述四者之间的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收经济分析指导企业纳税评估和税源监控，企业纳税评估为税务稽查提供有效案源，税务稽查保证企业纳税评估有效实施，企业纳税评估与税务稽查反馈结果促进税源监控的链条式闭环管理模式，及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，不断加以改进和提高，以实现税源的科学化和精细化管理，从而最终提高税收管理的质量和效率。（1）在征管源头，提高税源监控能力，全面落实税收管理员制度。严格核定征收程序，从而有利于公平税负以及征管质量的提高。各地应严格对照国家税务总局规定的条件进行核定征收， 凡不符合条件的，一律不得实行。（2）完善纳税评估工作，强化对异常户和长期亏损户的重点评估，注重对评估典型案例的分析，为加强税源管理提供借鉴。 （3）加强税务稽查力度，真正实现稽查与纳税评估、征管监控的双向互动反馈制约机制。有针对性地开展税前辅导，以纳税指南引导纳税人、以纳税评估督促纳税人、以税务稽查震慑纳税人，更好地起到以查促管作用。　　5、依托税务代理，发挥其“纳税人与税务机关”之间的桥梁作用；在实务中可以借助税务师事务所等中介机构的力量，加强纳税辅导，完善汇算清缴工作。税务代理人员不仅精通税法，能及时掌握税收政策，而且对税务系统业务操作也十分熟悉，可以较专业地解决好企业所得税的计算、纳税申报及各项审批业务。税务代理机构及人员不但可以解决企业会计素质不够，对企业所得税掌握不熟的弊端，还比企业会计更具有独立性，对税务机关来说显得更为可靠和可信。规范税务代理，企业将企业所得税申报业务交给税务代理机构处理，于企业、于税务机关都是有益的，可以达到互赢的效果。