美国财产税管理的经验及对我国的借鉴

[原创]美国财产税管理的经验及对我国的借鉴来源：国家税务总局地方税司课题组作者：佚名日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　中国城市房地产行业近年来经历了突破性的发展，成为国民经济的支柱产业之一。而中国现行的房地产税收管理，依旧沿用的是上世纪中叶制定的根基于计划经济时期土地无偿划拨使用的税收制度。美国的财产税制度在经历了近百年的发展与演变之后，已经形成了一套高效、科学的管理体系，在保障地方政府履行公共职能、推动房地产行业发展以及公平社会财富等方面具有极其重要的作用。因此，借鉴美国等发达国家的先进经验，改革现行的房地产税收制度已经成为国家决策层、各级管理部门和学术界的共识。　　一、美国财产税体系的现状　　1．财产税的税权划分。　　作为分权程度很高的联邦制国家，美国实行联邦、州、地方三级政府构架和财政制度。在税收管理体制上，联邦和州两级政府都拥有税收立法权。财产税是完全由州和地方政府征收的税种，联邦政府既不征收财产税也不干涉和参与州和地方政府对财产税的管理，绝大部分的立法权掌握在州政府手中。为了使地方政府能够根据当地情况更好地行使财产税执法权，满足地方政府的财政需求，州政府将税率、税目的调整权，税收减免权等少量立法权下放到地方政府手中。地方政府拥有全部的财产税税收执法权，进行税款征收、日常管理和监督检查等一系列工作。　　2．财产税的用途及其在地方财政中的作用与地位。　　在美国，地方政府的财政收入主要有六个来源：税收、使用者付费和专项收益、政府间转移支付、借款、公用事业和酒类储备收入、保险信托收入。其中，税收收入中的财产税收入一直是地方政府的重要收入来源，其最主要的用途是地方各个学区的公共教育经费投入。此外，地方政府提供的各项公共服务，包括图书馆、医院、公园、交通等城市基础设施建设以及维持警察、消防部门等公共管理部门职能运转的经费投入中也有很大一部分是来自于财产税。可以说，财产税收入的高低直接决定了地方政府履行社会职能和提供公共产品和公共服务的规模和质量。　　以2001年数据为例，在各类基层地方政府中，特区（指若干市为了提供某些服务而联合成立的一种特殊的行政管理单位，如供水特区）的财产税收入达到了税收总额的96.1%，学区和郡政府的财产税占其税收收入的68.3%，市镇的比重为52.9%。有必要指出的是，美国基层政府的收入中，税收收入只是其中的一部分，除税收外，还有来自联邦政府和州政府的转移支付，以及服务收入等。因此，在基层政府的总收入中，财产税占到1/4左右。　　3．财产税的征收和分配。　　美国的财产税是一个高度分散的税种，征税的权力一般授予郡、市、学区和特区等众多地方政府和地方性机构。这些地方政府和机构共同分享财产税的收入，并把财产税作为其主要的收入来源。学区和特区对财产税非常依赖，是其最主要的收入来源；县、市、镇等有其他的收入来源，如销售税和所得税收入，因此对财产税的依赖没有前两者那么重。2001年，财产税在各级各类地方政府间的分配比例为：州政府4%，郡政府22%，城市政府28%，学区42%，其他4%。　　4．美国财产税主要的税制要素。　　关于财产税的征税对象和纳税人。财产税属于地方税的范畴，美国各州对财产税等各种地方税有独立的立法权，因此各州对应纳税财产的规定并不相同。一般来说，美国的各州把财产分为动产、不动产和无形财产三大类。不动产包括土地和土地上的永久性建筑物和构筑物；动产是除了不动产以外，其他任何有形的财产，如飞机、车辆、船只等；无形财产指无形的金融资产，如在股票市场和债券市场的投资。美国各州都对不动产征收财产税，大多数州对动产征税。在不动产、动产构成的财产税收入中，不动产是财产税的主要成分。　　财产税的纳税人是在美国境内拥有居民住宅、工商业房地产、车辆、设备等财产的自然人和法人。由于财产税一般不易转嫁，所以，其纳税义务人就是负税人。　　财产税的纳税人是房地产的拥有人。美国的房地产绝大多数为私人拥有，纳税人多为个人，对政府拥有的房地产不征税。还有的州规定出租房屋的，出租者和承租者可协议商定由哪一方缴纳财产税，或由法律规定由出租者或承租者缴纳财产税。　　关于计税依据。财产税的计税依据为按房地产的评估价值核定的计税价值。　　关于税率和税负。在美国，没有实行统一的财产税税率，财产税税率由地方政府根据预算的需要和税基（即计税价值）变化确定，在新财年预算报告中提出，并经同级议会讨论批准，一般在法定幅度内（约2%）变化。　　财产税作为地方政府财政收入*5和最稳定的来源，具有政府可调控的特性，而政府的其他收入往往是不可控的，同时政府的预算支出又有刚性支出、逐年上涨的特点。因此，财产税收入被地方政府广泛用于财政支出的填平补齐，即填补收入缺口，减少预算赤字。但同时，各州法律对地方政府每年征收的财产税都规定了*6限额，而且对每年的增长幅度也有规定。如马萨诸塞州法律规定，每年地方政府财产税的增长率不能超过2.5%。以牛顿市为例，该市2004财年、2005财年财产税*6限额分别为1.87亿美元和1.92亿美元，政府若想突破这一限额，则需全体选民投票通过。　　关于减免税。在美国，财产税的减免税规定在各州间不尽相同，但大多都是基于用途而非所有权减免。减免对象主要有：慈善、教育或宗教机构等的房地产，政府房地产，盲人或残疾退伍军人住宅，环境保护组织、消防站等的房地产。此外，有的州规定如房屋所有者同时又是该房屋的居住者，纳税时可享受一定的税收优惠。但将房屋出租的则不能享受税收优惠。　　二、美国经验对中国房地产税制改革的启示　　美国虽然在制度、体制、国情、文化等方面与我国有所不同，但在构建一套与市场经济体制相适应的财产税体系的理论和实践方面对我国有诸多启示。　　1．房地产税制改革的最终目标应该确定为将房地产税建设成地方政府的主体税种，为地方建设提供稳定、充足的财政收入。　　1994年税制改革之后，我国形成了流转税和所得税“双主体”的税制模式，并通过分税制确定了中央和地方的税收分配关系。随着经济形势的变化，财政体制方面的一些遗留问题逐渐突显出来，其中一个就是中央与地方的财权与事权划分不够清晰，倒挂突出。一方面，地方财政占全国总收入的比重下降；另一方面，地方的各项公共支出不断增加，加上地方政府不能像国外那样发行公债，因此，地方财政普遍非常脆弱，甚至陷入困境。这种局面已经成为制约我国经济可持续发展的重要阻碍。对此，党中央有很清醒的认识，并且已经开始了一系列的财政制度改革，把完善省以下地方财政建设列为财政体制改革的一个重要内容。为实现这个目标，除了要加大省级财政对县乡级财政的支持力度以外，更重要的就是为地方政府提供一个可靠的主体税种。房地产税属于受益税，房地产价值与地方政府提供公共服务的程度密切相关，同流转税和所得税相比，房地产税具有税基相对固定、收入稳定，不易发生周期性的波动，有适度的弹性，而且便于地方征管等特点。因此，更加适合作为基层政府的主体税种，这在美国的财产税运用当中也得到了很好的验证。所以，在我国进行的房地产税制改革当中，房地产税计税依据的改革应该只是一个阶段性目标，最终应该在合并有关税费基础之上，通过扩大征税范围和征税对象，把房地产税真正打造成规模大、收入稳定的地方主体税种，使地方建设有稳定的财力保障，为地方提供更多更好的公共产品和服务。　　2．关于房地产税制要素的设计。　　我国房产税改革将涉及计税依据、税率、征税形式等若干重要问题。　　关于计税依据。根据国际通行的做法，房产税的计税依据应为房产评估价值。按房产评估价值征税，能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，有利于解决现行房地产（物业）税制存在的计税依据不合理的问题，使多占有财产的人多缴税，少占有财产的少缴税。同时，随着经济的发展及房地产市场的变化，房产价值随之上下浮动，评估值也会相应调整。因此，我国未来的房地产税制也应采取从价计征的方式。　　关于确定合理的房地产税税率。在美国，财产税税率是地方政府在估算地方财政总支出、州政府转移支付和其他税种税收收入的基础上，由地方政府根据区域内房地产价值总额估算倒推出的一个税率。而我国几乎所有税种都实行统一税率，这与房地产税自身是一种地方性的公共服务费的理念有所冲突。因为不同地方的公共服务水平并不相同，因此从房地产中提取的“收费”也不应该一致。建议由中央设置幅度税率，适当下放税政管理权限。我国目前是由人大授权国务院统一制定房产税、土地使用税及其他各税的税收条例，各地根据条例精神贯彻执行，在征税范围、计税依据、减免税等方面基本上没有税政管理权。如房产税1.2％的税率，对于经济比较发达的沿海省市来讲偏低，起不到宏观调控的作用，也达不到节约土地的目的。而对于经济欠发达的内陆省份则显得偏高，纳税人反映强烈。地方没有权限调整房地产税政策，调动不了地方政府的积极性，而中央又由于权力过于集中，包袱太重，新政策迟迟不能出台，使得房产税、土地使用税政策远远落后于形势发展的需要。所以，在制定新型房地产税税收政策时，应赋予地方一定的税政管理权限。建议采用幅度比例税率（如0.1％~2%），中央只规定税率幅度，由省、自治区、直辖市人民政府在规定幅度范围内，根据本地市政建设状况、经济繁荣程度等实际情况，确定本地区的具体适用税率，决定是否开征或适当予以减免。