管理与遵从：税收征管现代化的博弈视角

[原创]管理与遵从：税收征管现代化的博弈视角来源：中国税网作者：宋亚军周铭日期：2008-02-29字号[ 大 中 小 ] 税收管理与税收遵从是税收征管最本质、最核心的两大因素，在税收征管现代化的进程中，由于征纳双方天然目标的差异性，再加上双方信息不对称等因素的长期客观存在，纳税遵从与税收管理两者博弈是一个永恒的话题。经济决定税源，但税源不等于税收，在税源一定、税法不变的前提下，税源转化为税收的多少主要取决于征管能力和水平的高低。税收征管水平和纳税主体遵从程度是紧密联系的两个问题。研究税收不遵从行为，*5限度鼓励纳税人的自愿遵从，对各国而言都是非常重要的。一方面，通过研究纳税人行为，在税收管理中，主动对税制设计做出安排，减少管理成本和税收流失，增加征管效能的目的。另一方面对纳税人行为的准确把握，了解纳税人与税务机关的互动关系，尊重和保护纳税人个体利益，减少征纳双方不必要的矛盾和对立。西方的纳税人遵从理论的提出给了我们一个新的视角审视和关注纳税人深层面的个性化问题。特别是当前我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，详细分析我国当前纳税遵从现状和深层次原因，深入地研究税收征管活动的内在机理、税收主体的行为机制，借鉴西方税收征管*7经验和管理学领域中的风险管理理论、零容忍政策有关启示，运用博弈论[1]，系统研究纳税人遵从规律和税收管理规律，进一步提高税收征管的水平和纳税遵从度，具有重要的现实意义。一、理论视角：征纳双方两大利益主体维护各自利益*5化的目标，决定了征纳利益博弈的必然。借鉴西方税收遵从理论与发达国家税收管理经验，我们认为：实现管理与遵从的高度统一，是税收征管现代化的核心内涵。（一）税收征管现代化的终极目标是管理与遵从的高度统一１、税收征管过程涉及征税与纳税两大利益主体。在经济全球化新形势下，政府的管理行为是管理与被管理之间的博弈过程，税务部门作为政府重要经济职能部门，税收是经济博弈漩涡中不可或缺的部分。税收征管过程是征税主体和纳税主体直接形成税收法律关系的过程。管理指税务机关对纳税人实施的管理行为和措施的总称，包括税收管理、征收、稽查、保卫与救济等手段。管理的过程是征税主体通过一系列措施使纳税主体与税法之间不断缩小距离的过程。遵从是纳税主体履行税法赋予义务的过程。遵从过程是指纳税人的纳税行为与税法设定标准不断缩小距离的过程。管理与遵从作为税收征管中最本质的因素，征纳双方维护各自利益*5化的目标，决定了征纳利益博弈的必然。２、管理与遵从在表象上是对立的。由于各自利益的归属，征税主体代表国家利益，纳税主体代表个体利益，因此，从表象上讲是对立的，从纳税人说，不愿纳税、逃避纳税成为一种本能的天性，于是管理方必须通过一定的管理手段、管理措施，不断强化管理。在征管实践中所形成与之相对应的名义税负与实际税负，两者水平相差甚远，在当今世界也找不到不存在距离的国度，这种对立是我们博弈视角必须面对的问题，只有正确处理好管理与遵从的关系，才能在征纳博弈中提升征管现代化水平。３、管理与遵从在本质上是统一的。随着博弈过程的深入推进，管理与遵从表现为逐渐趋同。作为管理方的目标是实现征管*5化，同时又考虑纳税人的根本利益，管理手段由片面强制趋向强制与人性化相结合。而遵从方的目标要保护本质利益的同时也要遵从税法，因为良好的遵从可以保全和发展其利益，于是遵从由被动趋向主动。在税收制度和征管制度科学规范的前提下，征纳双方经过不断调整、适应和完善的博弈过程，其将作为一个纽带，连结起两大利益主体，实现管理与遵从的高度统一，可以说，这与哲学上的对立统一、与中国传统文化中的阴阳转化同有异曲同工之妙，从某种意义上说，这一点也正是征管现代化的终极目的。（二）西方理论和管理经验是税收征管现代化的外在借鉴１、税收遵从理论。纳税人遵从（Tax Compliance）的研究[2]起源于美国，从新古典经济学理性经济人假定和经典博弈论到多因素分析使研究接近现实情况。从税收征管的角度看，对税收遵从和不遵从进行适当分类，对影响遵从因素进行深入分析，有利于有针对性地强化征管。结合西方纳税人遵从理论和我国学者马国强的分类，本文分为，强制性遵从和自愿性遵从、故意不遵从和非故意不遵从。其内外影响因素主要表现为：在外因方面：一是制度与利益刺激。期望理论（Prospect Theory）[3]研究认为，税制简明，征管制度便捷，易于遵守，且逃税的社会威慑十分强大，风险收益对比鲜明，税制中较低的税率会减少对偷漏税者的利益刺激，纳税人就易于选择遵从；反之，则易于不遵从。二是社会风气。预期效用理论（Expected Utility Theory）[4]的理性经济决策模式研究认为，如社会逃税成风，并且逃税的风险很小，纳税人极有可能选择逃税，如果逃税者在前期屡屡得逞，会助长其重复逃税行为，形成恶性循环。相反，如果凡伸手必被捉，偷税现象会受抑制。在社会信用环境较好的情况下，社会歧视即因偷漏税而被社会各界不信任或鄙视，比对其进行法律惩罚还重要。三是管理与惩处。威慑理论（Deterrence Theory）[5]研究认为，粗放型税收管理对税法遵从意识培养起阻碍作用，偷逃税与相应惩罚存在强烈的关联，当惩罚的威胁提高，偷税的倾向降低。高定罪率可以对纳税人形成强烈的威慑作用，税收遵从度提高，过低的查获率与定罪率必将削弱处罚的威慑作用。从实践效果看，发达国家税收遵从程度之所以高，是因为严密的税收监控与严厉的税收保卫，这说明，纳税人依法纳税的“自觉性”，在很大程度上是由严厉的处罚“给逼出来的”。没有严厉的处罚，就没有税法的严肃性，这也是世界各国一个重要的治税经验。四是税收遵从成本。包括时间成本，货币成本，心理成本。遵从成本与不遵从程度之间存在很强的正相关，遵从成本负担分配不均衡，具有累退性，且税收遵从成本大大高于税收管理成本，小企业遵从成本大于大企业。降低纳税人特别是中小企业和个体纳税的遵从成本成为税收决策的必然选择。在内因方面：一是心理契约力。西方纳税人遵从理论引入了行为学、心理学、心理契约理论和社会学等学科理论与研究方法，将心理成本或耻辱成本（stigma cost）加入效用函数的模型研究，很好地用预期效用理论解释诚实纳税人的行为，承认有自觉纳税这个内在动机存在，为税收征纳关系的研究提供了一个新的分析视角。正向激励在提高纳税遵从方面有效，当人们因征纳而得到回报或者人们发现诚信纳税会受到某种方式的奖励时，人们的平均纳税遵从水平会显著提高。二是内心威慑力。较高的查获率与定罪率可以对纳税人心里形成强烈的内心威慑力，税收遵从偏向提高，如在起诉的税务案件中，美国有超过90%以上的定罪率，英国的定罪率在93%以上。现代税收管理征纳双方约定的核心成分是双方内含的相互责任，因此，应着力构建征纳双方和谐的心理契约，像重视打击精心策划的偷逃税一样，更多地采取措施鼓励纳税人的自愿遵从。２、发达国家税收管理经验。其一是税务管理是否有效力是决定纳税遵从的主要因素。税务管理的效力取决于其能否处理好以下四个税务差额：潜在的与登记的差额、注册登记的与实际申报收入纳税人的差额、申报的与依法应缴税款的差额、税务部门核定的与实际缴纳的差额。具体做法：一是建立全国统一的纳税人登记编码制度和完整的税收申报制度。二是普遍实行税控装置和源泉预扣税制度，*5限度地控制现金交易，美国对银行等能提供纳税人收入、财产信息的“第三方信息报告”（third-party information reporting）制度比较完善，与海关等政府部门信息共享，高效监控纳税申报真实性。三是实施不同信誉等级差别策略，建立纳税诚信奖励制度，对偷税实行严厉处罚，日本蓝白申报制明显提高纳税人会计核算水平。四是税务信息化应用程度高，数据处理中心全部实现联网，并与外部银行、企业等联网。五是征管重点向稽查转移，配备占总数40％以上稽查力量，通过计算机选案并注重稽查深度。其二是树立管理与服务并重的思想。美国自克林顿执政时期国税局（IRS）三任局长治税理念沿着税收管理与服务不同的着力点先后“三次变脸”，即从“严厉管理型”到“服务遵从型”，再到以“严厉管理型为主、兼顾周全服务型”，走出了一条“马鞍型”变化的轨迹，致使税收控管日益严密，让国内实实在在感受到“税收与死亡同样不可避免”，同时也充分说明，即使是在公民纳税意识普遍较强的发达市场经济国家，严格的税收管理和优质的纳税服务两者也是不可偏废的。３、先进管理理论。一是风险管理理论对税收征管的启示。风险管理[6]核心思想是以最低的成本获取*5的安全保障。从现实情况看，经济决定税源，但税源不等于税收。税源与税收之间存在事实上的差异，原因在于税收征管活动中客观存在着诸多风险，这将直接制约着税收征管的质量与效率，必须引起足够的重视。引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律，防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获得更多的主动性，而新时期34字税收征管模式中“强化管理”与加强税收征管风险管理在逻辑起点上的一致性，决定了税收征管中引入风险管理的必然性。二是零容忍政策对税收征管的启示。以破窗理论[7]为基础的零容忍政策[8]，是美国警察在具体执法活动中贯彻的一种政策。其核心思想就是要对各种违法行为和犯罪即使是对轻微的违法行为也采取严厉打击的态度。“零容忍”政策强调变被动打击为积极预防，主张以强硬的姿态和积极主动的策略，打击轻微犯罪，更有效地预防严重犯罪的发生，在实践中取得犯罪率明显降低的良好效果。零容忍政策在西方社会的实践，清楚地阐释了防微杜渐、打击轻微犯罪在预防严重犯罪中的重要性，可以为我们认识打击涉税犯罪、加强税收征管提供了一个新的工作方向。（三）信息不对称下管理与遵从的博弈分析。信息不对称实际上是造成管理的不对称，形成了税收征纳博弈关系，因此，以博弈视角考察管理与遵从的关系就成为税收征管的理性选择。１、博弈视角的特性：一是动态性。现实生活中由于信息的不对称和行为主体的非完全理性，征纳双方的一次性决策选择是难以实现特定的均衡，征纳之间的博弈是一个相对作用，动态变化的过程。二是关联性。管理方要通过博弈过程达到实现自身职能的目的，同时又要考虑纳税人的根本利益。被管理方要通过博弈过程达到达到自身权益和履行义务的目的实现。管理方要时刻根据纳税人现状，调整管理方式，纳税人要适应税收征管方式同时寻求实现利益*5化。三是均衡性。博弈的过程就是由“囚徒困境”（Ｐrisoner‘s Dilemma）到“纳什均衡”（Nash equilibrium）[9]，最终目的就是实现征纳双方均衡点，也就是管理与遵从的a1合点。可以说，没有管理与遵从的高度统一，没有管理与遵从的均衡点，就没有税收征管现代化。２、博弈分析。从税务机关与纳税人博弈角度看：一是管理广度。税收管理广度与纳税人偷逃税概率成相关性，税务机关检查的概率越大，纳税人偷逃税的机会成本就越大，相对来说偷逃税的概率越小。二是管理深度。税收管理深度与纳税人偷逃税概率具有很大的相关性，特别是查获率与偷税概率成反比。管理深度与效率的高低不仅取决于税务人员素质，更重要的还取决于其严格执法的程度。如果税务机关管理效率低，“权力寻租”和收“人情税”的行为严重，就谈不上管理深度，纳税人偷逃税的概率就会提高。三是处罚力度。就处罚力度而言，罚款越重，违法风险越大，违法成本越高，纳税人偷逃税的概率越低。但如查获率低，处罚并非越严厉越好，特别是在法制不健全、腐败较多的发展中国家，其严厉处罚在实际执行时因人而异，不仅被查获的与未被查获的偷税者有天壤之别，就是被查获者的处罚也存在较大差别，恶化社会公平，“重一奸之罪而止境内之邪”是不可能的。实践中，屡犯屡杀、屡杀屡犯占我国总体涉税案件五成以上的专用发票犯罪，也说明严厉的刑事处罚并不一定必然带来纳税人税收遵从度的提高。因此，税务机关管理的广度、深度与处罚力度要形成相互补充，必须建立税收处罚率与稽查概率、查获概率相适应的制度，抑制税收不遵从行为。从纳税主体内部博弈角度看，纳税人偷逃税的概率和应纳税额成反比，因为应纳税额越大，越有可能成为税务机关检查的重点，偷逃税的风险巨大，反而不敢偷逃税了，所以大企业更倾向于选择税收筹划。这从一个侧面说明反避税调查重点应该放在大企业，而税务机关检查的重点应该是中小企业。从征税主体内部博弈角度看，存在国家赋予税务机关的征税权与权力寻租之间的博弈，内部监督和外部监督力度越大，权力寻租空间就越小，纳税人行贿成功概率越小，对偷税处罚越大，偷税概率相应变小。因此，要想减少纳税人偷逃税的概率，必须坚决打击“权力寻租”和收“人情税”的行为。所以，在征管现代化过程中，要在征纳博弈中取得a1效果，必须正确把握管理与遵从的阀值，也就是博弈均衡点。在适度管理中，管理与遵从呈正比关系，在过度管理或管理不到位情况下，管理与遵从则呈反比关系。在征税者与纳税人都期望各自的效用*5化的条件下，由于信息不对称，均衡的格局只能是相互让步。正如拉弗曲线所揭示的那样，高税率不一定取得高税收，高税收不一定是高税率。经过长期的动态博弈，征纳双方达到博弈均衡点，即达到税收监管水平较高且诚信纳税人占纳税人群体居绝对优势状态。如果监管水平降到均衡点之下，遵从行为将产生较大偏移，不遵从行为急剧增多，要扭转趋势将需要付出高额代价。在管理层面，要把握管理与服务之间阀值，使之相得益彰；在遵从层面，把握阀值，使之从强制型遵从向自觉型遵从转变，这个阀值，我们姑且称之为阀值理论。所以，我们要关注动态性，体现关联性，达到均衡性。二、实践视角：制度、成本、环境诸等诸多因素造成税收管理与税收遵从相互背离了博弈均衡点，共同弱化了税收征管现代化所应达到的预期目标。（一）问题表现１、纳税遵从缺失。一方面从纳税人主观意识上表现为故意性不遵从和无知性不遵从。另一方面从内容上表现为实体性不遵从和程序性不遵从。从总体上看，问题是比较严重的。一是会计信息失真，假账盛行，纳税资料的价值十分有限。一向很少题词的前任朱容基总理为会计大会题写“不做假账”，由此可见一般。同时企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。2004年，审计署对17个省35个市会计核算健全的788户大型企业审计调查显示，2002年到2003年9月少缴税款252.79亿元，占已缴12.13%，有100户（占12.69%）存在核算、申报不实以及骗取税收优惠等问题。纳税人大量的隐形收入与地下经济的存在，形成税收黑洞，据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家还有很大差距。二是偷、骗、抗税的大案要案时有发生。自2000年至2004年底，全国税务稽查部门共立案查处税收违法案件432万件，查补收入1622亿元。其中，查补税款100万元以上的大要案件1.4万起，2005年查处７０万件，查补税款367亿元。《福布斯》知名富豪榜与国家税务总局与《中国税务》杂志发布年度中国纳税排行榜总是相去甚远，除其他原因处，至少从一个层面反映了不遵从的现状，据有关媒体报道：房地产业是中国偷漏税现象最严重的行业，约有90%以上的房地产企业存在涉税问题，暴利行业主体成了纳税后进。骗税现象抬头，每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的，如2005年青海西宁的“夏都专案”，涉及全国11省市211家企业，涉案金额28.42亿元，税额4.3亿元。公开暴力抗税作为我国税收征纳矛盾的现实表现，每年税务战线因暴力抗税而牺牲的事件总有几次。总局有关负责人在2006年新闻发布上仍指出大案要案还时有发生，案件多发、税收秩序混乱的地区仍然存在，涉税违法行为有不断蔓延的趋势。三是纳税主体违法呈主体多元化、手段多样化、作案智能化、分工专业化趋势。金税工程的实施和税控装置的广泛应用，但纳税人在与税务机关的博弈中，违法形式由明显转变为隐蔽，违法手段由单一做假账到不断翻新， 复杂多变，税收不遵从行为就越来越隐蔽，越来越复杂，越来越智能化、网络化、团伙化，留下的线索越来越少，预防性措施越来越多地被采用。如金税工程实施后，增值税发票犯罪由伪造并出售伪造发票为主转变为虚开和接受虚开为主；骗税现象从高价值、高税率的产品发展到普通产品。四是居高不下的欠税及无知性不遵从。近年来，企业拖欠国家税款现象严重，每年年末欠税金额均在500亿元以上，2005年清欠200亿元。同时由于税收政策变化快、纳税需求不统一、纳税人分布广和税务机关征管流程比较复杂和宣传不到位等原因，造成无知性不遵从，如善意取得虚开专用发票等在近年来也时有发生，虽不是主流，但不遵从的结果一样，也不容忽视。此外，如再考虑到目前税务机关的检查水平、公安机关的侦察水平及我国特有的人情关系和腐败现象，那么，税收不遵从的程度要高于统计数据。上述不遵从，在实际征管中的表现还是比较严重的，这使两大利益主体距离征纳均衡点相去甚远。２、税收管理薄弱。在管理措施上。一是从征管力量的分布看，国家税务总局公布的《2002年——2006年中国税收征收管理战略规划纲要》指出大约80——90%的税务人员管理着10——20%的税收收入，而以大约10——20%的人员管理着80——90%的税收收入，管理力度明显不足，征收管理成本也因此居高不下。二是税源管理比较薄弱。因税源监管能力不足而造成的税款流失，重点在规模相对较小而数量庞大的小企业和个体工商业户，大中型国有、股份制企业次之，税款流失仍是当前和今后相当长一段时间内税收征管最主要的风险，从审计署调查中的788户企业中有169户（占21.45%）因税务部门征管不力，造成税收大量流失。三是征管力度不够或管理松散，导致偷税、逃税成为部分纳税人经常使用的小伎俩，初犯转变成惯犯，形成心理适应。同时，影响对于原本具有良好税收遵从意识的纳税人，造成其心理失衡，从税收遵从转变不遵从，形成恶性循环。四是部分税务机关片面强调经济运行质量低，忽视精细化管理的扎实有效，放松了管理力度。税制约束范围与考核范围不一致，缺乏统一科学的税收征管指标体系，目前总局“六率”（登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率、和处罚率）征管质量和效率的评价指标不够全面科学，“六率”中的登记率和申报率考核实际上造成了责任主体的错位，责任追究重点应放在纳税人的违法行为追究上，且评价指标对于考核已纳入管理的税源有说服力，但对潜在的税源则无法反映。五是我国目前税收征管过程中对诚信纳税人和偷逃税者的待遇区别并不明显。信誉等级制度操作不尽完善，诚信纳税人激励不足，偷逃税者受罚不够，违法曝光流于形式，诚信纳税者不能从纳税行为中获得诚信的社会效益，纳税人的社会价值得不到体现。六是征管业务流程较为繁琐，纳税服务需要改进，征管机构设置不够规范。在管理手段上。一是税收管理信息化的作用发挥不够。信息系统缺乏统一规划，特别是征管软件不统一，无法支持网络化的应用；数据质量不高、信息化数据应用不够。ＣＴＡＩＳ幅面不广，单项应用系统之间信息互不相通，“信息孤岛”与数据多重采集、平台不统一现象仍未改变。二是稽查查获率与涉案定罪率偏低。税务稽查率是对税务管理考核的一个硬性指标，我国目前税务稽查率一般在10%以上，远高于其他发达国家。但目前强调税务稽查的广度胜过深度，质量不高，对隐蔽的偷税行为难以及时查获，较高的稽查率与较低的查获率相伴，且移送司法机关追究刑事责任困难重重，对犯罪行为的震慑与打击力度明显不足。三是处罚率低。在审计署调查对偷税行为处罚率和滞纳金加收率（按户次）分别仅为30.57%和36.31%，远远低于税法规定的处罚标准。在现实征管中绝大部分都取最低限处罚，低于一倍以下，而目前对偷逃骗抗税处罚上限标准在实际执行中极少实施乃至无法实施，没有根据偷税性质、情节、数额大小等标准进行处罚，这对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，根本起不到震慑作用。在人员素质上。 综合型管理人才与高级专业人才缺乏的矛盾日益突出；由于税务人员个体素质和能力的差异性，导致管理方法、管理过程、管理结果往往因人而异，行政执法随意性、滥用自由裁量权由此而引发的税务人员违法腐败行为仍时有发生。在综合治税机制上。社会信用体系、结算体系不够健全完善，金融管理体制漏洞颇多，现金控管松懈、匿名存款、多头开户，“地下经济”滋生；全国统一的纳税识别号尚未建立，与纳税人相关的“第三方”提供税源信息义务在法律上尚不明确，税务机关与有关经济管理部门之间以信息共享为主要内容的工作配合进展缓慢，使税务机关对纳税人提供信息的全面性、真实性难以甄别、比对，纳税人应当缴纳多少税款、是否足额缴纳税款，税务机关难以掌握，严重影响税务机关监管税源的能力。（二）内在原因１、制度因素：税收制度不尽合理，政策多变而复杂，税收征管制度复杂，如骗税现象的抬头趋势与出口退税制度有着密切联系，征管制度程序较为繁琐，使遵从产生障碍。２、成本因素：纳税人遵从成本高而不遵从成本太低是重要原因。征管业务流程较为繁琐，纳税人面对两税务征管机构，使遵从成本偏高。而纳税人不遵从成本太低，对不遵从税法所受到的处罚偏轻和罚款数量规定上的弹性，加上执罚人员的主观随意性和人治因素的存在，使纳税人的不遵从成本微乎其微，是造成纳税人偷逃税的主要原因。审计署在调查后指出，由于税务机关对偷税行为查处不力，威慑不够，偷税者偷税收益大大高于被发现被处罚的风险，在一定程度上助长了纳税人偷税的主观故意。３、征管力度因素：目前征管改革滞后于税制改革，精细化、科学化管理体系尚未完成建成，税收征管能力、税源监管能力的低下是造成税款流失、纳税遵从偏低的主要原因之一。税务机关内部和外部信息不畅通、不及时、不准确又是税务机关税源监管能力不能快速提高的客观因素。４、环境因素：一是司法。税务司法保障体系没有真正建立，而要使刑事威慑显著地提高纳税人遵从度，必须具备较高的查获率和定罪率。由于缺乏统一而明确的起诉政策和缺乏相关的司法人力资源，造成我国目前不具备上述条件，致使对不遵从纳税人内心威慑力不够。二是舆论。现实经济生活中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和历史文化积淀的影响，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，造成纳税义务观念淡薄，“偷税是能力”还有一定市场。一些在全国有影响的案件得不到严肃处理，使得整个社会对税法的严肃性认识不足。三是信用。发达国家远比我国强大的信用体系是诚信纳税的重要原因之一，诚信纳税也就成为了每个纳税人的自觉行动。在我国经济转轨时期寻租行为严重，社会信用体系脆弱，监督体系乏力，使偷逃骗税的动机和诱因强烈，严重影响税收遵从。三、对策视角：以征纳和谐心理契约构建与纳税服务并举来强化税收柔性管理，以威慑管理、监控管理、风险管理与精细管理齐抓来强化税收刚性管理，通过刚柔并济来寻求管理与遵从之间的博弈均衡点，并辅之以相关的配套措施，从而铺就税收征管现代化的坦途之路。在征管现代化新的历史进行程中，我们的治税思想、税收征管流程、组织机构重组、税制建设及税务文化，能否学习、借鉴发达国家的先进管理理念和经验，是值得我们深思的重大战略问题。在学习和借鉴国外经验时，决不能照搬照套，而应充分考虑我国的国情，尤其要考虑我国公民的纳税意识、法制环境、社会诚信水平、税制状况、税收征管手段及金融监管能力，做到“拿来主义”。（一）强化税收柔性管理，健全税收激励机制税收柔性管理就是建立以纳税人为中心的新型税收征纳关系，是以人为本在税收领域中运用，具有内在驱动性和激励长久性。１、构建征纳双方和谐的心理契约是税收柔性管理的核心。借鉴遵从理论：一是实行纳税“诚信推定”原则。税收心理契约要得以维持的基础需依赖于征纳双方的互信，它会对纳税人遵从决策产生重大而深远的影响，税收柔性管理的基础。在税收征管实践探索中，必须转变传统的对纳税人“偷税推定”的征管工作观念，实行“诚信推定”原则，并向社会公告，维护纳税人的人格尊严，“诚信推定”的心理预期，使纳税人真正意识到依法纳税是一种义务，更是一种责任，有发自内心的自觉纳税的养成。二是调查纳税人需求。税收征纳互动中要将纳税人的需求放在*9位，由于纳税人的需求是不断变化的，税务部门应大力拓展纳税人参与和信息反馈渠道，充分利用网络尽快建立纳税人需求定期调查机制，运用计算机信息技术加强对纳税人需求的收集、分类、归纳，进行定性定量分析，作为税收宣传与办税辅导的重点，有针对性地深化纳税服务满足纳税人的合理需要，改变传统的、表面化的税法宣传教育，这是建立和谐心理契约的重要途径。三是关注纳税人个体利益。税收遵从成本和管理成本最小化，应当是税收征管现代化的一个重要方面。要重视对税法遵从成本的研究和实践，实现从成本最小化，提高税收遵从的能力；在制定定税收政策时，必须把纳税人的遵从成本作为一个重要参数纳入考虑范畴。要考虑纳税人的利益选择，用纳税人的思想来体会纳税人的感受。让纳税人在履行纳税义务的同时，感受到自己是处于利益*5化的状况。纳税人的利益*5化目标，除了财富*5化外，还有非财富*5化，如权利的实现与社会的认同等。四是加强对诚信纳税人的正向激励。在纳税信用体系建设中充分体现等级差别，充分运用经济杠杆和经济制度，将诚信纳税这种税收伦理要求以经济的形态固定下来。纳税信誉等级作为遵从程度的标志，实践中要在评定主体、对象、标准、程序、待遇、等级升降等方面进行完善，信誉等级评定不能预设比例，不搞终身制，要加大等级差别，特别是提高Ａ级待遇，使其遵从成本最小化，遵从收益*5化，对Ｄ级纳税人加大惩戒管理力度，提高税收遵从的动力。２、纳税服务是税收柔性管理的重要手段。纳税服务的目标十分明确，主要是为了提高纳税遵从度，同时节约税收征纳成本。纳税服务体系的建设要有战略眼光，不应表面化，而应向科学化、精细化的方向深入发展。目前最重要的是在实际工作中，辩证地处理好管理与服务的关系，做到管理与服务并重，切忌以一种倾向掩盖另一种倾向，扎扎实实地履行好税法赋予我们的法定权力和义务。在现阶段不能引进把纳税人视为客户的观念，因为行政管理机关与商业经营存在根本性区别。具体措施上，建议：一是我国大企业国际化的趋势已经形成，宜在适当的时机结合我国国情，研究建立大企业服务管理机构的问题，以集中有限的高级税务人才，为大企业提供专门化的服务；二是纳税服务网络要依托现代信息技术，实现信息资源共享，并按方便纳税人办税的顺序设计业务流程；三是优化纳税服务的重点是纳税诚信较好的纳税人，对当数纳税遵从意识差，甚至有意偷税逃税的人，则集中精兵强将，进行税收检查，并依据相关的法律规定进行处罚。（二）强化税收刚性管理，健全税收威慑机制税收刚性管理是以税收保卫为主，以强硬的姿态加强对税源的监管，体现管理的刚性原则，具有强制性和制约性。１、突出威慑管理。要借鉴“破窗理论”和“零容忍”政策，在管理中正确处理好管理广度、深度和处罚力度上的关系，加强对故意不遵从的打击，对轻微的涉税犯罪，也不轻易放过，增大税收不遵从压力，使纳税人内化税收威慑。建议：其一是增大检查面，提升查获率。在稽查与纳税评估力量上，要确保有较强的稽查、评估力量配置。在稽查对象上，建立分类稽查工作制度、对偷逃税较多的行业和纳税人定期调查制度，突出对中、小纳税人做假账、两套账行为稽查，掌握偷逃税的*7动态，使稽查更具针对性。在检查深度上，要在CTAIS系统和金税工程深入推进的基础上，充分开展信息集中后信息资源挖掘，尽快开发行之有效的税务选案系统，将人工稽查与计算机选案相结合，采取异地交叉稽查模式，减少地方政府干预，提高稽查质量。同时要建立一个有威慑力的检举系统，加强对举报系统及公众如何参与税收管理的宣传，充分发挥公众对纳税人不遵从的监督作用。其二是优化处罚制度，保持足够的惩罚威慑。鉴于受国家财力和征管技术水平等客观因素的制约，对不遵从行为查获概率达到目前发达国家水平，还需要长期的努力，因而，必须在今后相当长时期内对税收违法行为保持足够的惩罚威慑。但涉税刑事惩罚的有效性必须具备定罪率高，税务、司法领域拥有具备相适应的人力资产，司法系统在一个足够高的效率水平上运转三个重要条件，目前，我国尚不具备，所以，当前税务系统应避免对刑事起诉的过分依赖。应借鉴国际上对税收违法行为以经济处罚主且大多数税收违法案件都是在税务行政管理阶段通过行政处罚或民事处罚解决的经验，当前，要制定一套富有威慑力的行政处罚，尤其是财产罚的标准，对故意偷、逃、骗、抗税的处罚最低限应在１倍之上。考虑我国人情观、腐败等因素，必须尽快改变处罚（特别是财产罚和人身罚）的上下限弹性过大的问题，要细化税收罚则，明确具体处罚倍数标准和模棱两可的条款特别是可以罚也可不罚的情况，确保罚则的具体性和确定性，防止处罚因人而异，降低税法威慑力。同时增加处罚方式，优化处罚体系。一个方式多样、轻重有序、功能互补、互相衔接的多样化处罚体系，有效打击不同违法行为，是法典完善的标志之一。建议在人身罚、财产罚外，增加对资格和声誉方面的处罚手段，如对骗税企业取消出口退税权，对税务代理人帮助纳税人违法的应终生禁止其从事代理，对税收故意犯罪人禁止其上市等市场准入资格，通过社会主流媒体对违法案件进行曝光，违法案件曝光率要达９０％以上，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。２、加强监控管理。关键是*5限度地缩小信息不对称，高效监控纳税申报真实性。纳税人信息来源有三：纳税人申报提供信息、税务管理部门调查获得信息、第三方信息，我们要重点通过后两类信息的获取来判断纳税人申报信息的真实性。具体措施：一是建立全国*10纳税人识别号，健全以“一户式”管理为核心的税源监控中心。建议在立法上明确以以全国统一编码的法人组织代码和个人身份证号码作为纳税人代码进行工商税务登记，作为税源监控的基础性工作，也是优化征管技术手段的前提，扩大到银行开户、交易合同、个人信用等所有社会经济活动，便于将有关信息汇集比对。税收管理员突出纳税人动态性、真实性信息采集，完善“一户式”归档管理机制，从而从根本上监控纳税人的行为。二是确立第三方信息报告制度。借鉴发达国家经验，首先要在立法上作出强制性规定有义务向税务机关定期报告相关信息的具体第三方（如银行、证券、会计评估机构、物流部门等）及与税务机关实行信息共享和交换的具体政府管理部门（国地税、工商、海关、财政、土地房产等），并制订相关激励与处罚细则。在实施上，要从国情出发，信息报告内容以物流和资金流等流量信息为主，兼顾收入、财产等存量信息，条件具备时使用统一的信息报告表。当前，应加快信息系统联网运行和健全与工商、海关等有关信息交换政策。三是构建现代税务管理信息化体系，是征管现代化的一个重要支撑。建议：以金税三期为契机，整合各类征管软件，建立国家税收征管信息库和遵从度研究数据库。征管信息库应包括税机关调查信息（税收征管信息和金税工程信息）和第三方信息，建立计算机比对分析系统，与纳税人申报真实情况进行比对处理，在金税三期工程中予以完善。同时建议税务财政部门配合协作，建立类似于美国ＴＣＭＰ（纳税人遵从衡量项目）的税收遵从数据库，以便能及时衡量我国税收遵从状况、变化及趋势，分析影响的因素和原因，为制定法律、完善管理提供基础性支持。四是大力推行税控装置，扩大现代手段在税源控的应用范围。五是建议国家出台金融管制政策，完善对银行开户和现金管理制度，控制现金交易，通过银行了解并掌握纳税人的资金周转情况。３、健全风险管理。解决税收征管压力的有效途径是按照风险管理的基本方法，建立税收征管风险应对机制，规避和防范税收征管风险。在具体操作中，根据纳税人行为进行分类，确定纳税人税收风险级别，按照分类管理的思路，可以对不同风险级别的纳税人可依次采取常规分析、深度分析、征询约谈、实地核查、税收检查等措施，实施相应的管理，突出对较高风险级别的纳税人，采取限制性措施，加大巡查频率，应调低供票资格、控制用票量、列入检查计划，实施惩戒处罚等措施，防止风险损失的扩大。在税收征管风险管理过程中，必须建立风险管理技术平台，建立部门联动互动协作机制，以提高干部的实践应用能力。在另一方面，加强对干部管理风险的防范。通过执法责任制考核和管理考核，预防纳税人与税务人员形成权力寻租，以税谋私，使“人性化执法”演变成“人情化执法”。同时*5限度地限制自由裁量权，杜绝滥用处罚权，提高税务机关公信力。４、推进精细管理。一是构建精细化管理标准，形成完整的税收征管的指标考评体系。建议“六率”指标中取消登记率和申报率，主要考核逾期登记处罚率和逾期申报处罚率。并将漏征漏管率、征管户增加量、税额调整比例作为个体征管质量主要指标，将企业税负率、零负申报企业处理情况作为企业征管指标，将稽查户数、查补税额、稽查整改情况、涉税违法案件主流媒体曝光率、稽查复查情况作为稽查质量的主要指标。二是构建精细化管理机制。要把握行业规律，围绕物耗、能耗、产耗，制订出投入产业比、产品耗能比、行业平均利润率、行业平均税负等涉税指标，采取全程控制法、分类管理法、能耗控制法、规模控制法，构建行之有效的管理机制。三是加强经济税收分析，建立宏观和微观税负模型和指标，特别是在同一地区不同纳税人和不同税种之间，应建立统一的综合评议指标，实施纳税评估。四是加强针对性管理。同是遵从行为，对自愿性遵从只要辅之以相应的程序性的服务即可，而强制性遵从比较容易转变为不遵从，就应慎重对待，投入相应的人力、物力、财力，通过加强监管，简化程序等措施，将不稳定的遵从纳税人转化为稳定的遵从纳税人；同理，对待不遵从税法的纳税人要先分析原因，再根据原因寻找解决办法。如对非故意性不遵从的防范就应在加大税收宣传力度和增强税法宣传效果方面人手，对故意性遵从，应当采取的措施主要是加大逃税成本，促进税源管理的科学化、精细化和税法遵从度的提高。（三）完善相关措施，健全配套机制１、加快税务人力资源现代化体系建设。要实现税收征管工作对税法负责和对纳税人负责的高度统一，税务部门必须加快完善税务人力资源现代化体系建设。建议重点：一是以按各类人才制订差异化的分类管理政策为重点，完善税务人力资源规划体系。二是以建立激励与制约并重的管理体制为重点，完善税务人力资源配置体系。三是以建立税务人员评价指标为重点，完善税务人力资源素质评价和绩效考核体系，提高把税源变为税收的本领。２、加强社会信用体系建设。以政府信用为先导，建立包括企业信用、个人信用、税收信用在内的社会信用系统，建立健全信用综合查询系统，按全国统一的法人、自然人纳税识别号，分户建立数字化信息档案，实施动态管理，制订鼓励诚信和制约惩处失信的政策措施，逐步培育一个健全的社会信用体系，优化社会赋税环境，为税源监控提供基础信用平台。３、全面启动新一轮税改。科学规范的税制有效促进税收遵从，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步改革、完善现行税制，实施以增值税和企业所得税为主体，社会保障税、个人所得税、财产行为税及其他流转税为辅的复合型税制结构，适度舍弃征收难度大、偷税程度高的小税种，简并重复设置征管交叉的税种。在我国经济转型的特定时期，税制改革中要充分考虑税收征管手段、税务人员素质及纳税人遵从意识，公平税负，便于执行，实现公平与效率的协调统一。应当说，全面启动新一轮税改已变得十分紧迫。