关于基层税收征管长效机制建设的思考

关于基层税收征管长效机制建设的思考来源：税收科研所作者：刘加军日期：2008-03-25字号[ 大 中 小 ] 一、关于税收征管长效机制的几个相关概念（一）什么是机制、长效机制？机制原指机器的构造原理，后为生物学和医学类比借用。我们从字面意义上讲，所谓机制就是指事物的有机联系和工作系统，也可以理解为有机体的构造、功能及其相互关系，还可以理解为机器的构造和工作原理。根据汉语词典的解释，机制是指一个工作系统的组织或部分之间互相作用的过程和方式。一个大的机制还可以分成内在联系的若干个小的机制。近代以来，机制一词被广泛应用于社会科学，尤其在管理领域。我们知道，任何一台机器都有不同的零部件组成，这些零部件需要被“安排”在不同的位置、同时发挥不同的作用才能保障机器正常运转。由此，作为社会分工下的有组织的人们，就试图通过研究管理对象的构造及各部分的相互关系和变化过程来建立某种机制，使各部分协调运作，以达到管理的a1效果。需要明确的一点是，机制往往同制度联系在一起。制度是机制的基础，但制度不等于机制。制度和机制区别在于，机制是一种相互联系、相互作用的有机体组合，它是运动的、无形的。制度是有关机构制定的，以强制力保障实施的行为规范，它是静止的、具体的。制度在执行的过程中才能上升到机制，机制以制度形成而高于制度。也就是说，一个机制的形成往往需要若干制度的相互关联，综合执行才能形成，建立一个机制，首先要制定一套完善的制度，明确规定权利、义务、职责以及执行措施，其次关键在于如何落实制度。什么是长效机制？所谓长效机制，简单的说就是促使某一目标得以顺利实现的长期有效的运行机制。它有两个含义，一是能较长时间地发挥作用，二是能促使这一机制下的各项工作朝着既定目标前进而不是背道而驰，也就是说要发挥的作用是积极的。其实，所谓长效机制中的“长效”两个字，实际是起着强调作用，任何制定制度的主体都会考虑到其全局性、稳定性、时效性，而不是朝令夕改，那么“长效”也自然为其题中之意。当然，制度和机制也不是一成不变的，是与时俱进的，需要不断修改完善。一般来说，长效机制主要有三个特点：一是规范性，即具有系统的规范的运行框架，一般是指一系列的制度办法规程等；二是稳定性，即具有比较固定的运行模式；三是长期性，即在这一比较固定的运行模式下要具有长期的效应。（二）税收征管长效机制的内涵与实质。在明确了以上概念之后，我们就不难总结税收征管长效机制的内涵：为加强税收征管而建立起来的一系列相互作用、紧密联系的针对税源管理的制度办法措施和促使这些制度办法措施有效执行的分工和组织。其实质就是用具有规范性、稳定性和长期性，以建立在科学化、精细化基础上的一系列制度办法规程为基础，以信息化手段、合理组织、加强落实和有效执行为保障的有机运行机制来实现税收征管工作的高质量、高效率和低成本。一句话，用能长期发挥作用的制度办法措施来不断的提高税收征管质量和效率。二、基层税收征管长效机制的内容税收征管长效机制建设是一项复杂的系统工程。从基层部门来说，税收征管长效机制建设首先要明确一个大前提，这个大前提就是，上级局出台的目前正在执行的关于税收征管的一系列制度办法规程和上级局开发的正在运行的管理系统决定了基层要建立一个什么样的长效机制。说到底，基层就是要围绕上级局的制度办法规程，研究如何细化分解、强化落实，建立起适合基层自身实际的税收征管长效机制。结合基层实际情况，笔者认为征管长效机制的内容应该包括税收宣传机制、制度建设机制、工作执行机制、教育培训机制和监督考核机制五个部分的内容，这五个机制是有机结合的组合体。（一）税收宣传机制。事关税收征管的所有制度办法所发挥的作用都要通过税务工作人员传递到纳税人，只有尽*5可能使纳税人了解、熟悉这些制度办法才能必然减少税收征管的阻力，从而使这些制度办法发挥出理想的作用。因此，建立税收宣传机制成为税收征管长效机制建设必不可少的内容。（二）制度建设机制。有一种制度办法不行，有几种孤立的制度办法或制度办法交叉重叠也不行，制度办法的制定缺乏科学性、合理性与操作性更不行。要通过科学论证建立起一系列相互联系的、科学严密的、能覆盖整个税收征管业务的制度办法体系，唯此方能确保税收征管之长效。（三）工作执行机制。再好的制度办法得不到落实也不过是一纸空文。正如即使拥有先进的武器而不用也必将坐以待毙。我们常说，一百句一般号召、一百个行政要求往往抵不上一个有效的机制，这个机制主要是指执行机制。如何做到岗责清楚、分工明确、流程科学、激励有效是提高执行力，加强工作落实的重要保证，也是执行机制的重要内容。（四）教育培训机制。人是决定性因素，基层税务工作者素质的高低、能力的强弱直接决定着税收征管长效机制的落实力度和成效。再好的制度办法，再科学的分工，再合理的流程，如果没有具备相应工作能力的人去执行落实，则无实际意义。事实上，在基层还仍然存在不会操作运用税收征管软件、不懂财会知识、不会税收分析等多种现象。因此，建立起良好的教育培训机制以提高能力至关重要。（五）监督考核机制。监督考核的目的是促使不好好干的要好好干，使好好干的更好好的干。在基层，有的工作人员本来就业务能力低、基本素质差，但还得过且过不求进取。有的工作人员虽然业务能力强，但是存在私心杂念甚至偏离执法规范。对于这些问题不能单凭说服教育和激励措施来解决，必须依靠监督和考核来强制性的解决，真正实现客观公正的对待“干得怎么样、干不好怎么样”，从而更大范围的激励和鞭策工作人员去提高执行力。三、当前税收征管长效机制建设存在的问题在基层，谈到税收征管长效机制存在的问题时有人认为税源管理存在的问题，如户籍管理上的漏管、税收监控上存在着“盲区”、纳税人税收法制观念淡薄、偷逃骗骗税现象比较严重等等，也属于税收征管长效机制存在的问题。我们认为不然。因为这些问题正是长效机制所要解决的问题，是相对于长效机制本身的客体，只能算作外部客观影响因素。我们认为目前长效机制建设存在的问题主要有以下七个方面。（一）税收征管机构设置和职能划分的现状决定了基层征管对上而言完全处于从动被动状态。县区局以上征管科（处、司）属于综合征管，流转税、所得税等管理科（处、司）属于专业征管，他们在对下即基层征管的业务指导和工作部署上处于绝对主动地位，并且除了联合行动如执法执纪检查等工作外，往往是平行向下垂管，这就难免存在政出多门和协调配合不力现象，有的可以出台增值税其他抵扣凭证管理办法，有的可以出台重点税源监控管理办法，有的可以出台XX行业管理办法或纳税评估模型，等等，这些在基层可能是由两个税收管理员对同一家企业开展多次采集、核查、评估等工作。对此，基层征管完全处于从动被动状态，既要接篮球，又要接排球，还要踢足球，一旦上级局有关税收征管部门同时发球，基层就应接不暇，不可能只顾一头，不管另端，就势必抱着篮球打排球，脚下还得踢足球。（二）征管力量的布局和分配还不尽合理。我们从2006年启用的“山东省国税电子邮件系统”分析，基层区县局办税服务厅、稽查局和分局人员占全局人员的比例多数超过70％，有的高达80％以上，但也有的不到50％，具体到税收管理员差距更大，有的区县局负责企业税源管理的人员占不到全局人员的15％。同时，从事征收、税源监控和稽查的人员在结构上也是各有所异。总之，基层征管力量与税源分布状况不完全适应，人员素质和人力配备不能及时满足征管需要，人力资源与强化税源管理之间的矛盾日益突出。（三）现行税收征管单项制度办法太多，有的制度办法的制定过于草率，有的制度办法过时，有的制度办法之间存在交叉重叠，缺乏梳理修订或取舍，基层部门往往重视制度办法的出台而忽视制度办法的落实和执行过程中的修订完善。有的多年在制定制度办法的岗位上也不十分清楚到底哪些制度办法有效、过时或需要修订完善。如行政许可法出台后，有些取消审批项目就涉及一些制度办法的修订，但实际工作中往往以列举许可范围的形式加以明确而很少见到哪些制度办法修订或废止。实际工作中，包括税收政策在内存在不少缺乏明确修订内容、废止时限以保持连续性和稳定性的现象，这很不利于基层税务人员消化落实。（四）岗责体系和业务流程有待进一步优化。尤其在征、管、查分离后，部分科室、岗位职责不明确、岗责体系不够完善，业务衔接不规范，或职能交叉或责任缺位，部门之间缺乏有效的协调配合，工作衔接不力、业务运行不畅。如基层部门的税源管理科职责不统一，基层评估工作有的在征管科有的在税政科，税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查“四位一体”良性互动机制分属于不同的科室牵头造成工作如何发起和传递意见分歧。另外，有的基层部门虽然职责清楚、岗位明确，但没有建立相应的考核奖惩机制，也没有实行责任追究，因此造成了征收管理不到位、税源监控不到位、监督制约不到位等问题。（五）税收管理员制度落实不到位。目前，尽管税收管理员基本上能按片负责对纳税户的税源管理工作，不再承办征收税款、审批减免缓税、进行处罚等事务。但由于管个体税收与管企业税收存在不同、管小规模企业与管一般纳税人、重点税源企业不同、管增值税与管所得税不同等等不一而足的具体情况，在基层，税收管理员的工作标准不统一，随意性较大，绩效评价体系不科学成为税收管理员制度落实不到位的重要难点，“疏于管理，淡化责任”的问题并没有得到深层次根本解决。（六）税收信息化管理与应用还存在不小差距。“一体化”进程有待进一步加快，资源共享度低，数据和信息资源分析应用不够，从机关到基层，普遍存在“数据一大堆，不知怎样用”的现象，实际工作中仍然存在粗放式数据分析的问题，信息中心与业务部门缺乏密切联系与协作，信息技术强的税收业务差，税收业务强的信息技术弱，二者没有建立良好的工作机制，各自为战，难以形成有效的征管合力。（七）基层税务人员的工作压力大，业务技能与基本素质不适应当前税收征管工作。一方面，基层工作人员负担较重，工作量大并存在“旱涝不均”现象，目前在基层有的业务骨干每周不能保证2天的税源管理时间。另一方面，一线人员文化程度普遍偏低，有的人学历层次与业务能力不相称，日常业务培训针对性不强，加上人员老化严重，导致个别人员的业务能力不进反退。四、构建税收征管长效机制建议（一）要处理好几个关系。一是处理好夯实基础与工作创新的关系。机制一旦确立形成就要不折不扣的加以落实，以此来夯实工作基础，以期保障税收征管取得扎扎实实的成效。但是，制度办法和岗位分工等强制固定的一面也在一定程度上束缚和制约着创新发展，因为税收征管机制的“长期有效性”是相对的，需要不断地发展创新，完成否定之否定这一过程。所以要处理好这一关系，既要按照既定的组织、管理方式落实好税收征管制度办法，又要随着形势的发展而适时调整制度办法本身不合理的一面，适时调整分工组织等措施，使得征管机制保持连续性而发挥出长效作用。二是处理好制度建设与落实效果的关系。税收征管制度办法建设是长效机制建设的核心内容，需要决策者以科学的态度、科学的方法认真对待，防止制度过多过滥过繁过简而影响制度的执行和本身效能的发挥。一项不合理、不科学、难操作的制度是不会有好的落实效果的，甚至要出现副作用。近年来有很多制度办法得不到较好落实除了主观原因外还有其本身是否科学的因素在影响。三是处理好执行落实与总结经验的关系。有些制度办法本身在出台时就是新生事物，具有不完善性。即使有些成熟的制度办法随着时间的推移和形势的变化也会出现不相适应的问题，这就需要基层部门立足实际认真加以研究，及时发现和分析问题，总结经验和教训，为进一步修订完善制度而做好充分准备，使修订完善后的制度办法更加科学合理。（二）要解决好几个问题。一是在思想认识上，应注意克服“满、慢、等、靠、散”倾向。应该说，近年来我们在税收征管方面做了大量的工作，税收征管长效机制建设也取得了较好的成效，但随着经济的快速发展和信息技术的迅猛推进，税源管理出现新的难点和热点，而相对于这些新情况，我们的制度办法还不尽完善，征管手段还相对滞后，以致税收征管存在影响质效的“瓶颈”问题。当前，基层部门有的满足于去年宏观税负调查分析期间取得的成效和刚刚建立的初步的长效机制，步伐不快，节奏变慢。有的存在畏难发愁情绪，认为等待上级局出台更好的制度办法再行动，依靠兄弟局的成功经验再着手，甚至认为这么多年走下来，税照样收、照样连年增长，思想较散。这些倾向没有看清全省国税系统长效机制建设的现状和未来，对于实际工作具有很大的危害性。二是在办法制定上，要力戒“太高、太空、太繁、太偏”的弊端。基层部门要立足于真实的纳税人、真实的税源和真实的内部执行人员去制定制度办法，去组织征管，不能站在上级局的高度进行宏观规划。制度办法的内容要实，要细致，要覆盖某一行业、某一税种、某一区域的税收管理，不能太空、太繁、太偏。对内管理的监督检查、组织分工和考核等制度办法也要符合实际，防止不着边际或有失公正。具体说，一是单个制度办法制定的程序要做到科学，要遵循按需提议、调查后起草、征求意见或会签、审议、决定、签发、发布等程序，不能少数人说了算，个别部位一言堂，同时，要注重实际操作上的科学性。二是所有征管制度办法要具有系统性、覆盖整个业务，形成一个完整的有机的制度体系，互相联系而又各自独立，以保障其全面性与可操作性相得益彰。三是要特别注重制度办法建设的扬弃，定期梳理、整合、减并，对交叉重叠和过时无用的内容删除，对继续发挥作用的保留。三是在具体落实上，要解决好“力量不足、能力不高、岗责不清、协调不力”的问题。首先，要合理配置人力资源。一方面要在现有人员总量和能力技能、知识结构固定的情况下，尽可能满足税收征管工作需要，解决人员缺少的矛盾。另一方面要优化人员结构。国内外研究认为，一支干部队伍高、中、初级人员的合理配置比例大体上是1∶3∶6，或者是2∶4∶5.基层部门应参照以上比例加强税收征管队伍建设，使现有的人员结构尽可能合理。其次，要强化教育培训。按照上述比例积极推进素质结构的科学化，就要加大培训力度，要重点加强对会计基础、税收业务等方面的学习培训。同时，要通过加强学习与培训，让基层工作人员熟悉每一执法环节的要求以及不按程序办事要承担的责任追究，促使干部不断提高执法的责任感和执业风险意识，以此促使基层工作人员严格按照制度办法行事。再次，要建立科学的组织分工体系与监督考核体系。一方面，要完善岗责体系，优化业务流程。按照分权制约、职责清晰、强化管理的原则，对征管查三方面各岗位的基本职责从工作目标、内容、标准、时限和步骤等方面进行细化、量化、固化，使各岗位职能清晰、职责明确、便于落实。在具体操作上，要以业务流程为主建立科学有效的工作运行机制，协调处理好征收、管理、稽查各环节的关系，建立起上下互动机制、内外互动机制和业务互动机制，形成“税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查”既相互联系又相辅相成的工作机制，构建征管合力。另一方面，要建立一套完善的监督考核评价机制，要重点对税收管理员辖区内税源和管户的管理责任加以细化，量化出具体的工作任务和考核标准，督促税收管理员落实各种制度办法。最后，加强税收宣传，建立协税护税网络，为施行税收征管制度办法创造良好的外部环境，减少阻力和困难。要针对纳税人开展各种形式的税收宣传，举办包括加强征管各种规定在内的培训班，提高纳税人对税收法律法规、政策条文和管理制度办法的遵从度。同时，密切国、地税局之间的协作，加强与工商、公安、海关等部门的协调配合，大力争取政府支持，创造良好外部环境。（三）要运用好信息化手段和多种方法。首先，要积极运用信息化手段加强税收征管。在美国税收信息化程度非常高，计算机征管网络已贯穿于从纳税申报到税款征收、税源监控、税收违法处罚等税收征管的全过程，并已和光电技术、自动化技术等大量先进科技手段结合起来，大大提高了税收征管的质量和效率，2002年信息技术人员占全体人数的比例已达到7.75%，信息化建设经费占到全部经费支出的17.4%.比较美国，我国的税收网络信息建设还很落后，税务人员的很多工作大部分是手工操作，以至于征收成本高，效率低。对此，我们要一方面加大人力物力投入，另一方面要加强信息技术的应用，尤其要注重信息资源的增值利用。其次，在具体税收征管工作中，结合信息化手段，要综合运用定性分析、定量分析等数量化分析方法，以及综合运用控制法、法律惩戒方法等对纳税人加强管理，对税源进行监控分析、评估、稽查，以堵塞漏洞，挽回损失。对于税收执法人员从管理角度要综合运用行政命令方法、教育方法和经济奖惩方法等使其更好的履行职责，确保税收征管各项制度办法得以有效执行和落实。