税务稽查“过程控制”的应用与思考来源：安徽国税作者：李书芳日期：2008-09-28字号[ 大 中 小 ] 　　当前税务稽查机关内部监督制约机制的不完善，直接影响了税务稽查工作的质量和效率，并且不利于防范和规避执法风险。郎溪县国税稽查局引入“过程控制”的理念，在加强内部监督，实现质量控制目标方面作了一些探索，取得了一些成效……　　由于税务稽查管理过程的特殊性，无论是在税务稽查的准备阶段，或是在税务稽查的实施阶段，都需要建立起各环节相互制约的监督制约机制，才能确保税务稽查案件处理的公正性。当前税务稽查机关内部监督制约机制的不完善，直接影响了税务稽查工作的质量和效率，并且不利于防范和规避执法风险。郎溪县国税稽查局引入“过程控制”理念，在加强内部监督，实现质量控制目标方面作了一些探索。　　一、实行稽查过程控制的初步实践　　税务稽查过程控制，又称税务稽查内部控制，是指税务稽查管理机构以责任、程序等各项制度为控制依据，对其各部门及其人员的具体执法行为的合法性和效率进行监督和控制，把稽查执法行为放在纳税人和国税机关的双重监督之下，全面提高税务稽查工作质量和效率，规避和预防税务稽查执法风险，实现稽查案件查处的规范化。2007年初，郎溪县国税稽查局全面推行了稽查工作“过程控制”管理方式，有效提高了稽查工作质量和效率。　　（一）科学选案控制，避免选案的随意性。根据选案的有关规定，对辖区内的一般纳税人企业按照行业税负率进行比对分析，从中选出有疑点的纳税户，交稽查局集体研究，经批准后方可实施稽查。在进入企业检查前，加强查前调查，要求稽查人员熟悉被查企业的生产经营状况，掌握相关的税收政策；把握稽查方向，找准稽查重点，制订周密的稽查方案，做到有的放矢，从而提高稽查效率。稽查过程中，如发现新的重要线索，及时调整稽查方案，以防止疏漏重要稽查内容。　　（二）事中检查实施跟踪控制。对稽查人员稽查实施过程实行跟踪监督管理。一是首日检查报告。内容有企业基本情况、调账情况、初步发现问题和企业态度。此报告由主查人员认真制作完毕后第二天交稽查局长。稽查局对办案人员开始实施执法监督，并初步掌握被查企业基本情况和接受检查态度。二是查中报告。查中报告要求内容有发现问题和没发现问题。对没发现问题的，要说明所查阅报表、账簿、凭证和科目名称，以明确责任，同时为今后税收执法过错责任追究做到有据可查。以便于稽查局能及时掌握检查组工作状态，加快工作节奏，减少和防止检查人员“暗箱操作”，增强检查工作透明度。此报告由主查人员于检查结束后5个工作日内制作并上报稽查局局长。三是发放检查监督卡。监督卡内容有：检查人员工作态度，检查程序是否合法，是否存在吃拿卡要报现象，对工作进度是否满意，其他需要说明的地方，同时附纳税人享有的权利及义务。此卡由稽查局装进贴好邮票的信封随稽查通知书一并送达给企业，由纳税人据实填写后邮寄给稽查局局长。以此来规范稽查程序，约束稽查人员行为。　　（三）事后质量控制。一是审理部门严把审理关，在对案件审核定性时严格根据违法事实和已获取的证据资料来定性，对证据不足难于定性的案件退回检查环节进行补证。同时耐心听取纳税人的陈述申辩意见，并认真进行核实，做到公正执法，准确定性。认真执行案件移送规定，对违法构成犯罪的，及时将案件移送司法机关依法追究刑事责任。二是实施稽查回访，由稽查局和县局监察部门联合对部分已经查结的案件进行回访，就稽查人员在稽查过程中稽查程序、廉洁自律、税务处理（处罚）决定、工作作风等方面的情况，听取被查纳税人意见和建议。稽查回访既保护了纳税人的合法权益，又促进了稽查人员依法办案、公正执法，树立良好的稽查形象。三是开展稽查复查。每年由市稽查局组织税务稽查复查小组对一年来已结案的部分税务稽查案件进行审查、复核，评价执法质量，加强对稽查执法的监督和制约，进一步规范执法。　　该县稽查通过“过程控制”对稽查的整个过程实施监督管理，进一步明确了税务机关和纳税人的权利及义务，约束稽查人员的行为，规范了稽查程序，降低了税务机关执法风险。　　二、取得成效　　（一）稽查工作效能进一步提高。2007年1—11月份共计对 42 户纳税人实施了税务稽查，已结案 36起，较上年同期结案多16起，增长86%.人均查结案件由上年的2.5起，提高到4起。　　（二）稽查质量全面提高。2007年共查补税款86.65万元、加收滞纳金 16.88万元、处以罚款 39.14万元，税款、滞纳金和罚款分别较上年同期增长 40 %、 213 %、92%，同时移送公安机关案件4 起。有力地打击了税收违法行为。　　（三）依法行政能力不断增强。稽查人员的业务素质得到明显提高，全局干部一改以往“让我学”为“我要学”的观念。由于学习力的加强，使该县稽查干部行政执法能力明显得到加强。如对该县一企业的案件处理过程，被检查企业要求听证，结果是事实清楚，证据确凿，程序合法，纳税人心服口服，按时足额缴清全部税款、滞纳金和罚款。　　（四）党风廉政建设得到加强。由于有了过程控制，该局干部在行政执法过程中总是紧绷廉洁自律这根弦，自觉遵守各项规章制度，至今未发生一起违法乱纪行为。　　三、稽查过程控制存在的问题　　从该县稽查通过“过程控制”对稽查的整个过程实施监督管理情况来看，也存在着一些问题。　　（一）对税务稽查过程控制的重视程度有待进一步提高。尽管税务机关为提高税务稽查管理水平，采取了一些措施和办法，但是由于受到原有观念和稽查考核的影响，对内部过程控制重视程度不够，实施时间不长、管理不顺畅。在考核指标的设计上，一般都注重稽查案件件数、查补税款数额及对查补税款（罚款）入库率、处罚率等稽查结果的考核，没有对稽查过程实施有效控制。　　（二）分权制约不到位导致管理体制不顺。组织机构设置不尽合理，执法环节独立性不够。目前，稽查实行了选案、检查、审理、执行四分离的工作机制，实现了以流程导向设置内部机构，与以前的以职能导向设置内部机构相比，更合理、效率和科学，更能体现内部部门权力链的相互制约和监督。但是在实际工作过程中，各环节制约作用没有充分发挥。如审理环节可能碍于同事关系，不能严格按照规定将案件退审。　　（三）选案环节的控制薄弱　　1、纳税信息渠道不畅通，不能充分共享。目前，缺乏第三方数据比对。稽查选案阶段缺少对企业财务信息充分挖掘、分析、使用，加上纳税人本身对税务机关有隐瞒真实财务信息的倾向，无法直接获得与纳税人日常经营相关的财务报表动态数据以及对纳税企业的评估信息。目前，稽查选案的信息源主要直接来自于企业，举报信息、上级布置的专项检查计划、税源管理部门移交案源（在具体选择企业过程中，主要靠经验判断）。缺乏来自于相关政府职能部门和其他第三方数据的印证和比对，造成信息失真度大，稽查选案准确性不高。　　2、信息技术应用滞后，不能有效辅助税务稽查选案。目前，税务稽查机关对计算机及网络硬件的使用仅局限在录入、资料储存，利用计算机选案仍停留在理论中， 各项计算机选案指标不健全，即使借助信息系统也是仅用到一些排序、筛选等基本功能，缺乏对信息的进一步开发利用。此外，税务稽查部门现有的信息子系统大多是面向业务处理而开发，对辅助决策系统开发的程度不够，没有较好的辅助决策的工具。在应用上存在应用系统多，一体化程度较低；数据信息多，集中共享程度低；业务口径多，采集的数据质量低；日常业务应用多，综合利用程度低；装备数量多，系统安全性能低的“五多五低”情况。　　3、稽查队伍人力资源管理不到位，缺乏有效的后续教育机制。存在税收执法队伍建设滞后，缺乏有效的激励机制。从目前稽查队伍整体来看，人员素质与现代化的税务稽查工作的要求尚有一定差距，从学历结构来看，稽查人员学历层次偏低。从专业结构看，财会、税收特别是计算机专业比重不高，部分稽查人员对稽查业务和企业会计核算一知半解，甚至存在翻开账本查不了的现象。在后续教育上存在业务学习针对性不强，理论培训重于稽查技能的交流，培训缺乏系统性，培训的形式过于单一等问题。　　四、对税务稽查过程控制优化的几点建议　　（一）树立“过程控制”理念，加大过程控制的实施力度。将“过程控制”的理念通过各种渠道深入到每一位干部职工心中。特别是领导干部要重视过程控制的落实、检查工作。要将过程控制作为稽查、检查标准控制和稽查质量控制的中枢环节贯穿始终，做到控制有标准，检查有质量。在稽查管理中引进竞争机制，强化考核机制，制定出一整套稽查绩效考核办法，奖罚分明。　　（二）科学地开展稽查工作。一是以计算机选案为主，人工选案为辅，设计一套计算机程序，对所有企业进行搜索比对分析，排查出有疑点的企业，再通过人工分析研究，提出稽查计划。二是健全稽查案例分析制度。定期召开案件分析会，对稽查选案、检查、审理及执行四个环节在实施过程中进行把关和协调，真正做到案件事实清楚、证据确凿、定性准确、数字准确、文书规范、程序合法、运用法律法规准确，对发现的问题和存在的风险应认真分析研究，及时整改，并形成制度。对税收政策执行、自由裁量权的把握进行全面会商，提高稽查执法质量。三要建立起分类案例数据库，总结检查各类企业的基本方法，为案件检查提供参考和示范。　　（三）规范稽查行为。稽查最后归结为稽查案卷。作为对稽查行为的一个监督载体，案卷应全面完整地反映稽查四个环节的全部过程，特别应详细记录稽查人员的整个稽查过程，如对被查对象的内部控制测试、稽查方案、人员分工、稽查范围和内容、运用的稽查方法和稽查策略、重要会计问题和重点稽查领域、对问题的排查过程等，这些均应记录在工作底稿或相应的文书中，同时对稽查审理执行等，也应发挥他们对稽查质量检查、监督的作用。　　（四）加强学习，提高素质，打造稽查复合型人才。稽查是一项政策性、业务性和综合性很强的工作，它涉及会计、审计、法律、企业管理等各个领域，客观上要求有一支训练有素的稽查队伍。因此，要加强对稽查人员的业务培训和后续教育，尤其要加强对计算机应用技术的培训和学习。要提高稽查人员的责任感，培养其良好的思想品德和职业道德。要以打造“学习型税务机关”为契机，全面注重干部队伍整体素质的提高。