关于税源分类管理的实践与探索

关于税源分类管理的实践与探索来源：江苏国税作者：郑山日期：2008-10-22字号[ 大 中 小 ] 　　根据Pareto原则（“80%的价值来自20%的因子，20%的价值则来自80%的因子”），分类管理受到社会各行各业空前的推崇和普遍运用，它主要根据一定的关系将所管理对象进行分类，然后根据每个子对象的实际情况而采取相应措施，使管理更具有针对性和实效性。税源分类管理是社会专业化分工在税收工作中的体现，科学的税源分类是实现税收科学化、精细化管理的主要途径。　　国税发[2006]149号文件指出：“各地区要在按行政区划实行属地管理的基础上，对辖区内纳税户根据生产经营规模、性质、行业、经营特点、企业存续时间和纳税信用等级等要素以及不同行业和类别企业的特点，实施科学合理的分类管理。”根据这一要求，沭阳县局围绕实施税源分类管理，进行了一系列实践和探索，有效的提升了税源管理的质效，推动了国税工作科学发展。　　一、实施税源分类管理的必要性　　一是经济欠发达地区税源较为分散，给基层国税部门控管带来新的难题。近年来，沭阳县提出了以大项目推进为发展主体，以全员招商和全民创业为发展两翼的发展战略，各类经济主题竞相迸发，中小工业群加速向乡镇集聚，财政收入过千万元乡镇数量逐渐壮大。沭阳在大发展、大跨越、大进步的同时，全县重点税源不断分化，税源分布领域越来越广，税源结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强。该县是全省陆域面积*5的县份，总面积达2298平方公里，下辖35个乡镇（场）。目前国税部门辖有管户14103户，纳税人年纳税额最多的仅为1000万元，小规模纳税人企业和个体双定业户占整个管辖户数高达93%，95%的税款来自占总户数5%的700户重点企业，国税机关控管税源难度较大。　　二是基层国税人员素质对税源科学管理的支撑能力不强。该局现有在职税干167人，其中*9学历中专以上仅34人，占20%，50岁以上税干占近19%的比例，干部队伍结构相对老化，知识层次明显偏低，部分干部的业务素质和工作能力不能适应税收科学化、精细化管理的要求。原有的划片属地管理，税务责任区既管理重点税源，又管理非重点税源，还要管理个体双定业户。一部分同志由于能力所限，对所辖的重点税源既管不住、又管不细、更管不好；相当部分老同志个体税收征管经验丰富，但财会知识缺乏，管理重点税源企业十分吃力；而走上工作岗位不久的年轻同志，知识面广，业务水平高，管理企业税源十分出色，但管理个体税收经验欠缺，无从下手。这样的局面，就导致了干部的长处得不到张扬，而短处又得不到回避。　　三是税源混合管理，制约税收管理精细化程度的提升。原有的纳税人混合管理模式，不考虑国税人员能力大小，不关注税收流失风险，管理内容往往停留在政策事项层面，案头工作较多，巡查、调查、核查的任务量较大，使得税收管理员没有足够的时间和精力采集涉税信息，并进行综合利用和比对分析，导致征纳双方信息不对称，出现疏于管理现象，造成管理出现漏洞，管理效率不高，管理针对性不强，管理深入程度不够，与税收科学化、精细化管理要求不相适应。重点税源户分散在各个责任区，管理员对大户、中小户投入的时间、精力比较均衡，未能体现重点企业重点管，不能主动化解重大税收风险，部分税源相对丰富和重点税源比重较大的责任区，小规模纳税人和个体双定业户管理不到位，重大税轻小税，重收入轻管理，大小税源得不到同等重视，部分税源管理不到位。　　四是基层绩效管理的主控性指标对税干的价值[*{c}*]作用不明显，导致考核不痛不痒、不深不透。绩效管理的指标设置是困扰基层工作的难点之一，由于税收管理员的工作内容不同、工作量不一、业务技能和征管经验存在差别，而工作数量、质量要求相近，没有充分发挥一些业务水平优秀干部的工作潜能，导致绩效考核线条较粗，操作性不强，指标设置不尽科学，由此而形成的绩效考核结果不能起到鼓励先进、鞭策后进的作用，挫伤干部的工作积极性、主动性和创造性。　　二、税源分类管理在沭阳的实践与探索　　一是依据税源类型，将税源分为一般纳税人税源和小规模纳税人税源。该局根据全县税源结构、层次和分布，以纳税人类型为标志，区分管理难易程度，按照“条块结合”的原则，在坚持属地管理的基础上，将税务管理责任区划分为11个一般纳税人责任区和17个小规模纳税人责任区（含双定业户），实施税源专业化管理。同时规定，一般纳税人责任区主岗必须通过江苏省国税系统专业等级中级以上资格考试。由于一般纳税人企业较为集中，地点稳定，税源可靠，实行重点监控、网络管理，负责监控的税收管理员既要懂财务管理，又要精通计算机应用。基于个体零星税收分散、经营规模小、税源控管难，建立个体税收管理员制度，实行源泉控管，综合治理，将其分为固定业户、集贸市场户和临时经营户三类，对固定业户，实行户籍管理，源泉控管；对集贸市场，实行部门配合，综合治理；对个体零散税收全部实行委托代征。全县115名税收管理员与14103户纳税人全部实现“人户对应”。　　二是依据征收税种不同，将税源管理责任区设立为增值税责任区和纯所得税责任区。国地税分设后，所得税主要由地税部门负责征管，很多国税干部由于不接触所得税税收政策，业务相对生疏。自2002年所得税收入分享体制改革以来，随着该县招商引资工作的不断深化，所得税征管户数迅猛增长。由于企业所得税政策性强、业务要求高、涉及面广、后续管理难度大，使得税源管理的工作量呈现倍增态势。针对部分新办纯所得税企业，稳定性差，财务核算水平较低，内部管理薄弱，纳税观念淡薄，账面亏损率高，实现税款少等特点，该局将所得税管理企业与增值税管理企业分设，成立专职所得税管理责任区，根据地域分布特点，将所得税管理责任区设立为开发区所得税责任区和城区所得税责任区；根据行业特点，将所得税管理责任区细化为房地产所得税责任区和一般所得税责任区。该局选派注册税务师和通过省局专业等级高级考试人员担任所得税责任区主岗，为所得税管理提供充分的智力支撑。　　三是依据办税质量评价结果，将企业纳税人设定为优秀、良好、一般、较差四个等次。为提高企业对税法的遵从度，提升企业财务人员的工作能力和办税水平，帮助企业减少和防范涉税风险，今年以来，该局建立纳税人办税质量评价制度。评价主要围绕税务登记、认定管理、纳税申报、账簿凭证、税款缴纳、发票管理等六个方面进行，每半年举行一次。办税质量评价结果满分100分，根据得分情况设定为优秀、良好、一般、较差四个等次：考评得分100分的纳税人为优秀等次；考评得分在90分（含）—99分为良好等次纳税人，要求企业会计核算健全，按规定设置应交税金明细账，准确核算应纳税额，遵期缴纳税款，无欠税行为(依法批准缓缴除外)，按期办理纳税申报，申报数据差错在考核期内不超过一次，发票保管设施达到标准，无税务违法、违章行为；凡考评得分在60分（含）—90分或具有下列情形之一的为一般等次纳税人：考核期内抄报税及纳税申报未按期不超过一次，或考核期内申报差错达到两次，考核期内发生滞纳税款行为不超过一次，考核期内发生其他税务违法、违章行为（第四条*9款除外）不超过一次；凡考评得分在60分（不含）以下或具有下列情形之一的为较差等次纳税人，发生偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税或接受虚开发票行为，考核期内发生两次（含）以上抄报税或纳税申报不遵期行为，或考核期申报差错在三次（含）以上，考核期内发生滞纳税款行为在两（含）次以上，考核期内有两次（含）以上其他税务违法、违章行为，发生新欠税，财务管理和发票管理不规范，会计核算不准确。对办税质量在一个年度内连续两次被评定为优秀等次的纳税人，原则上在次年度内免予税务检查（国家税务总局或省局部署的专项检查、金税协查、举报检查以及纳税评估移交的案源检查等除外），国税机关及其管理员对企业重点做好纳税服务工作；对办税质量评定为良好、一般等次的纳税人，由基层税务分局在做好纳税服务工作的同时，对纳税人发生的差错事项进行辅导和重点监管，进一步促进企业办税质量的提高；对办税质量评定为较差等次的纳税人，将其列入重点稽查、评估对象，同时基层分局将加大对纳税人的监管力度；对企业存在做假账偷逃税款，骗税，逃避追缴欠税，虚开专用发票、收购发票等涉税违法行为的，由办税质量评价考核办公室根据稽查部门及管理部门的处理、处罚意见，在收到相关文书一周内，将纳税人的相关违法事实函告县财政部门。　　四是依据行业特点，将税源划分为木材加工、金属加工、纺织、酿酒、房地产、商贸、粮食加工、机械制造和其他行业等9个行业。由于国税税源具有经营多样、业务复杂等特点，加之国税部门缺乏“一专多能”人才，所以培养和造就一批善管理、懂业务、精技术的国税征管人才显得十分迫切。为此，该局将税源进行了充分的细化，努力培养更多的专业管理力量。从税源规模上，把税源分成大企业、一般企业，体现重点税源重点抓，一般税源规范管；从结构上，分成工业类、商业类、建筑类，分行业管理，把握行业尺度，促进管深管透；将商贸一般纳税人划分为超市商场类、空调电器类、农副产品类、金银珠宝类、机动车辆类等类别，重点管理超市商场类；将工业一般纳税人划分为木材加工类、金属制品类、纺织制品类、化学工业类、机械制造及配件加工类、服装加工类等类别，重点管理税收负担偏低纳税人；将个体工商户划分为专业市场、服装品牌专卖店、小医药商店、小家电、小工业以及具有一定规模的零售商场等类别，重点是科学核定定额、实施委托代征、推进综合治理。　　五是依据税收风险程度，将用废企业、出口退税企业、先征后返企业、即征即退企业等进行归类管理。该局从减少税收流失这一核心目的出发，将风险管理引入税源管理，在对涉税活动中的各种风险信息进行识别的基础上，按照纳税人可能存在或带来的税收风险大小进行动态分类，科学评定纳税人风险度，并根据不同风险度和风险形成的情形，采取相应的风险应对策略和应对措施，以实现税收风险的有效防范、控制和化解。该局设立用废企业责任区，专职负责全县用废企业税收征管；设立出口退税企业管理组、先征后返企业管理组和即征即退企业管理组，实施专业化管理。各基层管理分局通过巡查、调查、核查等各类管理措施，防范税收风险。办税服务厅和征管科根据纳税人的税收风险级别和情形，把握审核、审批事务的宽严缓急，严格控制高风险纳税人发票发售数量。稽查部门将高风险的纳税人纳入选案的范围，定期分析各类风险因素的产生与危害，提出管理建议。税政管理部门对高风险纳税人的退税申请严格审核，谨防骗税行为发生。计统部门通过开展行业税负分析等，发布异于理论基准税负的行业、企业，为风险管理提供数据支持。通过纵横交错、联动互动、协调协同的税源管理机制，将税收风险企业的风险发生率降低到最低水平。　　三、实施税源分类管理的成效分析　　一是提升了国税收入质量。1—7月份，该局累计组织国税收入36124万元，绝对额同比增长68%，是同期GDP增幅的4倍；国税收入结构趋于优化，初步改变了增值税收入“挑大梁”的局面，所得税收入占整个国税收入百分比由2007年的24%提高到了今年的32%；宏观税负增长较快，今年上半年该县宏观税负上升到了3.29%，同比增长63%。　　二是提升了税收征管质效。通过较为科学的税源分类管理，税收管理员可以及时掌控企业的税源存量和变化发展的信息，有利于堵塞税收流失的漏洞，使同类纳税人之间的税负大致趋于平衡，避免畸轻畸重现象的发生，提高了征纳双方信息的对称度，提升了税收征管信息质量。在宿迁市局发布的1—6期数据质量通报中，该局综合得分位居*9，并且遥遥领先。1—7月份，该局房地产企业管理责任区组织所得税收入6983万元，同比增长101%。　　三是通过科学分类管理，砺练了队伍。依纳税人进行分类管理，税收管理员管理的纳税人类型相同，工作性质相同，工作内容相当，便于实施绩效考核，解决了以往税收管理员绩效考核指标不好量化、可比性不强的问题，干部的工作积极性得到了充分调动，营造起了争先创优的工作氛围。良好的用人机制吸引众多干部想加入一般纳税人主岗和纯所得税主岗，促使他们努力学习业务、勤奋工作，增强工作的主观能动性。一般纳税人主岗和纯所得税主岗的责任感、荣誉感，又促使这部分管理人员开动脑筋，刻苦钻研摸索重点税源管理的有效方法和途径。在今年开展的副科级分局长和股级干部竞争上岗中，15名主岗成功竞争为副科级分局长和股级领导干部，占竞争职数的42%。　　四是提升了税收服务水平，树立了良好的国税形象。税源分类管理后，国税机关更容易了解和掌握纳税人的服务需求，从个别企业发现共性问题，及时让同类型的纳税人进行自查完善，变事后查处为事前服务，使企业的合法权益得到尊重和维护，拓展了纳税服务渠道。国税人员工作效率和服务质量明显改善，通过规范、个性化的服务，使税收工作在潜移默化中得到纳税人的理解、配合和支持，征纳关系融洽和谐，满意度明显提高，国税形象得到了充分展示。在今年的全县经济执法部门行风评议中，该局的社会满意率达到了98.73%。　　作者单位：沭阳县国税局