资源型城市经济转型的税收扶持政策探析

资源型城市经济转型的税收扶持政策探析来源：税务研究作者：黄溶冰 赵谦日期：2008-12-10字号[ 大 中 小 ] 　　资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国经济社会发展作出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中也积累了许多矛盾和问题，主要表现在经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等方面，需要中央政府运用包括税收政策在内的手段进行干预，以消除这种差异对宏观经济的不良影响。　　一、资源型城市经济转型中资源税与增值税的配套改革问题　　资源型城市经济转型的目的并不是让矿业消亡，而是合理开发矿产资源，尽量延长矿产资源的开采年限，为城市转型提供充足的资金保障，实现资源型城市的可持续发展。征收资源税或资源税税额增加后，矿产品的价格提高，既可以体现矿产资源的稀缺性和不可再生性，又有利于鼓励并促进人们节约资源，从而提高矿产资源使用效率，对促进矿产资源有效利用、合理开发有积极的作用。　　我国的资源税费制度与国外相比存在几点不足：*9，资源税费设计未遵循马克思地租理论，费率和税额偏低。虽然国家自2004年开始先后提高了煤炭、铅、锌、铜、钨等资源税税额，但仍低于近两年的资源价格上涨幅度，①税收的调控作用有限。第二，资源税费制度设计上不利于资源节约。在计税依据上，既没有区分某一矿山的富、贫矿段，也没有考虑某一矿体开采的时间阶段，开采1吨富矿与1吨贫矿，1吨难采储量和1吨易采储量缴纳同样的资源税，无法从源头上遏止企业“采富弃贫”、“采易弃难”的短期行为。　　资源税是价内税，是资源产品价格的组成部分；而增值税作为流转税是价外税，我国实行销项税抵扣进项税的征纳政策，增值税税率高低及抵扣范围大小对企业税负也有直接影响。在制定税收政策时，需要统筹考虑资源税和增值税改革的配套性。一味地降低资源税税额或增值税税率，会带来矿产资源开发的暴利性，导致生产的负外部性，既不利于资源型城市的可持续发展又不利于国家的能源安全；而单独增加资源税税额，又会导致矿产品的销项税增加，在可供抵扣的进项税税额偏低的情况下，会进一步加剧资源开采的税负，同样不利于资源型城市的健康发展。因此，资源税的改革必须与增值税、甚至所得税的改革同步进行。在探索建立消费型增值税，将固定资产纳入进项税抵扣范围，降低增值税实际税负的基础上，应考虑适当提高资源税的单位税额，保证矿业整体税负的平衡。　　二、经济转型中共享税与地方税的合理分配问题　　资源型城市经济转型必须要处理好税收政策与地方财力增长之间的关系。无论是资源税，还是增值税，抑或是所得税的减免不仅会使中央财政减收，而且也会使地方财政大量减收。据有关部门测算，仅国家振兴东北老工业基地制定的装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品制造业和农产品加工业等八个行业的增值税由生产型转为消费型的政策，就使东北三省减少财政收入160亿元。①目前税收收入仍是地方财政收入的主要组成部分，虽然税收优惠对体制转轨、吸纳就业、招商引资以及尾矿开发都具有积极作用，但如果税收政策导致地方财政收入锐减，必定会削弱资源型城市政府部门的行政行为能力和公共服务能力，不利于资源型城市的基础设施建设和生态环境整治，如果处理不当，甚至会对资源型城市的经济转型产生不良影响。　　根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，资源税虽然属于地方税，但税收收入全部留在省一级财政；增值税由省级财政和地市级财政共同享有25%的份额，所得税由省级财政和地市级财政共同享有40%的份额，但经过省级财政的二次分配，资源型城市享有的份额就更少了。因此，探索建立完善资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，应赋予资源型城市真正的一级财政地位，在此基础上考虑增加资源型城市地方财政的税收留成比例，将更多的财政收入留在资源型城市。　　三、资源型城市经济转型的税收政策取向　　（一）优化设计资源税政策　　我国现行的资源税只能反映劣等矿产资源与优等资源的级差收益，从长期来看，资源税改革应通过资源税参与矿产资源价格的形成过程，使资源的绝对地租部分充分收归国家所有，如将矿产资源补偿费纳入资源税，实行税费合一等，提高资源税整体税负水平，彻底改变低价开采和无偿使用的状况。同时，资源税还应该能够调节资源开采企业的级差收入，将级差地租I的部分（指因资源自然条件好、运输条件好而形成的）收归国有，这也是保护不同类型的资源同等条件开采的一个重要前提。现行资源税采用从量定额计征，纳税多少只和产量挂钩，不管资源价格多高都征同样的税，容易造成资源开采中的浪费甚至是破坏，不利于资源型城市的可持续发展。借鉴国外征收资源权力金和资源租金税的经验，应该积极启动对部分资源税实行从价定率征收的改革，由现行的从量征收改为从价征收，建立资源税收入随资源收益变动的调节机制，并适当提高税率水平。从价计征意味着资源税征税将和资源产品的价格挂钩，从而借助市场调节机制引导矿业生产主体合理开发节约资源；从价计征资源税，也增加了资源丰富但经济欠发达省份的地方财政收入，有利于上述省份统筹考虑地区内的资源型城市经济转型问题。在此基础上，应进一步探索建立与资源利用水平挂钩的浮动税率制度，从理论上分析，资源税从量计征，可以作为计税依据的“量”有储量、产量、销量三种，②理想的资源税应以储量为计税依据，即按照矿产资源已探明的地质储量的动用量计税。这样，开采企业如能节约利用资源，等量的资源储量消耗可以生产出较多的产品，单位产品负担的税额也就相对较少，可以相应得到较多的利润，从而促使企业节约、有效地开发资源。在按照储量计征的基础上，可以进一步积极探索从量差额计征，将单位税额与回采率挂钩，通过制定完善矿产资源开采技术标准，将资源储量与实际的开采量挂钩，对回采率高的资源开采企业给予降低税率等优惠待遇。　　（二）实行有利于经济转型的所得税优惠政策　　（1）对设在资源型城市的国家鼓励类企业，按照15%的优惠税率征收企业所得税。（2）对符合接续产业发展方向、吸收失业和下岗职工人数占企业职工总数25%以上的企业减半征收所得税，50%以上的免征企业所得税。（3）以盘活资源型城市国有企业存量资产为目的，民营经济参与国有资产的兼并、重组免征企业所得税。（4）企业用于生态环境修复的费用，可比照研发经费的标准进行扣除。　　（三）加快资源型城市的增值税转型　　在资源型城市可以采取：允许抵扣当年新增设备所含进项税税金、允许抵扣当年新增固定资产（含设备和建筑物）所含进项税金、对矿业按照13%低税率计算销项税、对矿业免征增值税等单项或组合项增值税改革措施，在综合测算和比较的基础上，推进资源型城市生产型增值税向消费型增值税转型，切实降低资源型城市中企业的实际税负。　　（四）提高资源型城市的税收留成比例　　增加资源产地财政收入的措施包括：增加共享税在资源型城市的留成比例，将增值税和所得税的地方分享比例适当提高，并在二次分配中向资源型城市倾斜；或者将共享税中比上一年的增量部分全部留在资源型城市；将资源税（含矿产资源补偿费）由省级财政逐步向资源型城市财政转移；将企业所得税在企业注册地缴纳的办法改为在资源开采地缴税等。