试析个税改革应具备的基本条件

试析个税改革应具备的基本条件来源：作者：日期：2009-06-25字号[ 大 中 小 ] 　　课题组主要观点　　■个税改革的紧迫形势与基本条件的缺失构成了一对关键矛盾，矛盾的焦点集中在对个人收入信息的有效监控方面。　　■如果强行推进综合改革，则会因为征收部门不能掌握真实有效的个人收入信息而将改革演化成一个徒具形式的外壳，而且可能与改革的公平价值取向相背离，带来更加不公平、不合理的后果。　　■如果等到所有基本条件具备后再展开改革进程，则决策部门将背负相当大的社会压力，亦为宏观政治经济形势所不容许。　　■理性的选择是渐进性改革模式，先易后难，将基本条件的逐步完善与改革措施的分步启动有机结合起来，而改革进程取决于基本条件的完善程度。　　■在具体操作上，可先行选择个别地区进行试点，不断总结经验，进而全面推广，以达到事半功倍的功效。　　■无论是分类税制模式或是综合与分类相结合的税制模式，对个人收入信息的掌握程度始终是决定征管水平高低的*9重要条件，也就是核心条件。　　目前个税改革条件尚不成熟　　应当说，目前对个税进行综合改革的理论准备工作已经足够充分，但是操作层面的问题并没有很好地得到解决。而实践层面上准备工作的好坏恰恰是制约综合改革的最重要因素。　　纳税人信息没有统一归集点，税源信息监控采集水平不高。　　能否有效综合的首要问题是税务机关对于居民的各项收入和扣除项目金额有明确的信息来源渠道，对于纳税人的申报数据能够稽核有据。这就需要每一个居民在取得收入和消费支出的时候，留下一个身份标志或符号，这个符号必须是*10的，终身的。这个符号目前最权威和可行的就是居民身份证号码，其管理部门是公安机关。现实情况是，居民户口及身份证管理一直较为混乱，很多公民个人的身份证尾数号码在不停地变化，且全国每一个县乡都存在身份证号码重号的问题。虽然在二代身份证换证过程中，公安机关正在着力解决这些问题，公民身份、户籍信息也正在实现全国联网共享，但在问题没有最终解决之前，包括税务机关等将居民身份证号作为信息归集和识别码的诸多部门，都不得不同时配以诸如管理号、档案号、微机号等来归集信息，这就使得各个部门的信息失去了统一的支撑和归集点，公安、民政、工商、税务、金融、保险、房地产管理等部门的信息，只能是各自为政，各行其道。　　另外，由于公安部门不负责管理婚姻登记，长期实行子女户口随母落户的政策，使得户籍档案、信息中的婚姻及家庭状况失真严重，而我国以家庭为单位的经济信息资源，也同样失去了真实性。　　部门间信息平台千差万别，信息资源无法互联共享。　　税务与金融合作程度欠佳，个人收入信息难以掌控。从2000年4月1日起，我国正式推行个人存款账户实名制。经过几年的完善，个人存款账户实名制已经初步建立。2002年3月，中国银联在上海成立，标志着我国银行卡跨行信息交换系统的建立。但是目前仍存在三个问题，一是没有办卡的账户，其信息不能从银联获得，需要由税务机关从银行直接获得；二是由于收入渠道多元化，纳税人在银行里没有统一的账号，收入以现金取得较多，与银行的个人账号不发生直接联系；三是税务部门和金融等相关部门缺乏实质性的配合措施，信息不能共享，绝大部分地区的税务机关和银行实现了联网，但该网络还不能起到监控个人收入的作用，目前仅限于扣缴税款，亟须在全国范围内实现数据的集中。　　税务部门协作水平不高，涉税信息传递受阻。实行综合与分类相结合的所得税模式，要将纳税人面广量大、税源分散隐蔽的个人所得税管好，运用信息化手段加强管理是必由之路。近年来，为推行全员全额扣缴管理，基层税务机关以扣缴义务人为突破口，开发了代扣代缴系统（扣缴义务人端）和基础信息系统（税务端），汇集了扣缴义务人、纳税人的基础信息、收入及纳税信息资料，建立了个人收入纳税一户式档案。但目前的全员全额扣缴管理系统未实现全国范围内的统一，系统也不能满足纳税人自行申报的需求。　　社会协护税网络不健全，税务机关难以主导。无论是税款征收，还是纳税人自行纳税申报，都需要税务机关准确掌握涉税信息。从目前情况看，税务机关有效实施税收征管的瓶颈在于社会各部门未能与税务机关形成很好的协调配合机制，未能承担涉税事务中的协税义务与责任，未能及时顺畅地传递涉税信息。　　退税机制尚是空白，地方利益尚需理顺。　　分类税制模式下，实行分类分项费用扣除，然后就剩余部分按规定税率征税，年底基本上只有就漏征漏管的部分进行补缴，除去极个别意外情况，基本没有退税的可能。实行综合税制模式后，由于要综合考虑纳税人税收负担，退税问题就处于重要位置。它既是税源监控工作的延续，又是保证税收负担公平实现的最后一道环节。我国退税机制的建立，目前存在几个关键问题需要下力气解决：一是改变纳税人中存在的纳税申报是纳税人单方面义务的传统观念，帮助纳税人明明白白纳税，培养纳税人纳税申报的权利意识；二是退税中的地方利益平稳问题，纳税人按收入来源地预缴税款之后，年底汇算清缴退税时，选择不同地区退税将对地区税收利益产生影响，应设计公平的机制保证纳税人退税顺利实现；三是纳税人信息地区间共享，以保证公平退税。　　纳税人纳税遵从度不高，改革适应能力不强。从纳税人角度讲，一是现行税制造成纳税人长期纳税意识薄弱。我国个人所得税长期以来主要采取源泉扣缴，纳税人处于被动状态，主动纳税意识的培养一直不足；二是纳税人的纳税水平偏低，自行申报能力不强，良好的收入核算习惯尚未形成；三是长期以来纳税意识薄弱形成的认识偏差，社会上不少人认为捐赠比纳税更有价值和意义或不以偷税为耻，别人也并不因此视偷税者诚信记录不好，不与其交往，或与其断绝交易。　　从纳税约束来讲，一是对个人所得税偷税行为的处罚力度远远不够，难以形成威慑作用。我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款，但不少税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人抱有侥幸心理，大肆偷逃个税；二是社会评价体系不完善，个人信用征信体系尚没有建立，个人纳税信用评价没有得到有效运用，对个人诚信纳税缺少有效的硬约束。　　基本条件与个税改革的关系　　改革的基本条件在相当程度上决定改革的绩效。　　不同的初始条件对个税改革有不同的影响。初始条件分为强约束条件和弱约束条件两大类。　　强约束条件，主要是指一国经济社会发展的总体水平。这类条件不能通过人为因素在短期内产生，在短期内改变。在相对固定的一段时期内，它们的影响缓慢而稳定。它们经常以解释长期经济社会表现的变量出现，如人均GDP，人均收入，税收总规模，国家对社会福利投入水平等。之所以将这些因素作为强约束条件，是因为一定的社会经济发展水平决定了个税改革的路径选择。从世界范围来看，在经济社会发展水平相对较低的国家，所采用的税制体现效率为主要导向，在经济社会发展水平相对较高的国家，普遍出现向公平为主要导向的税制转变。　　弱约束条件，主要是指一国税收管理的总体水平和纳税文化的发展程度，包括税收管理机关的征管水平、纳税人的纳税遵从水平、社会税收网络的协作水平等。这类条件总体上由经济社会总体发展程度决定，但在现实中，由于管理理念和能力发展的差异，导致其可能与经济社会总体发展水平出现一定程度的背离，可能出现落后于总体发展，也可能超前于总体发展。通过采取积极有效的措施，这类条件可以在较短时间之内得到明显的改变。　　强约束条件决定改革方向是促进公平。　　如果改革脱离经济社会发展的基本现实，强制推行上层建筑的超前发展，不仅改革不能成功，反而会阻碍经济社会的发展，所以说，这是硬条件。一般来说，没有*3的税制，只有最适合的税制，我国个人所得税税制模式改革，是经济社会发展的具体阶段提出的必然要求，也是对现实条件的必然回应。　　我国自1980年9月10日公布实施《中华人民共和国个人所得税法》以来，尽管几经修订，但一直坚持分类所得税税制模式，并始终秉承“效率优先、兼顾公平”的原则。但现阶段倾向于“效率优先”的税制模式，在促进收入分配公平方面表现不佳。为缓解调节收入分配上的乏力状况，从2006年以来，我国将个税工资薪金所得费用扣除标准分两次从800元大幅提高到2000元，并在当年11月8日出台《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，扩大了自行申报范围，明确对年所得12万元以上个人要自行申报。这些措施在一定程度上顺应了社会呼声，但并没有从根本上解决社会反映强烈的现行模式在调节职能方面存在的先天不足问题。从根本上讲，要实现公平税负的目标，就要革除旧模式中不合理和落后的方面，要在“综合”这两个字上下功夫。笔者认为，当前改革的主要方向是：适应经济社会发展水平，以现有税制为基础，遵循公平优先的改革价值取向，着眼于分类税制模式带来的主要弊端，提高综合征收在新模式中的比重，以综合促进公平。　　在具体的制度设计上，应至少在以下四个方面实现综合：一是劳动报酬收入综合征收。将所得进行重新细化分类，对属于劳动报酬所得、有费用扣除的应税项目，实行综合征收的办法；对投资性的、没有费用扣除的并且能够较好采用源泉扣缴方法的应税所得，如投资所得、其他所得等，实行分项征税的办法；二是分次收入综合征收。对一年内按每次收入分别征税的收入先按每次收入以累进税率预征，待年底和其他收入汇算清缴，实行退、补税制度；三是实行一定比例的家庭或夫妻收入综合征收。对以家庭为单位或夫妻双方联合取得的收入，实行联合申报纳税制度，并合理确定以家庭为征收单位的规模边界和税收负担；四是综合费用扣除。按负担能力原则，尽可能考虑个人的家庭赡养人口等特殊负担情况，按支出作费用扣除，根据实际情况提高定额或定率费用扣除标准。　　弱约束条件决定改革方式。　　从1980年个人所得税法开征以来，各级税务机关在个人所得税征管工作中积累了一定的征管经验。特别是近年来，以全员全额管理和12万自行纳税申报为工作重点，个人所得税征管水平有了很大提高，但是以综合为方向的模式对征管的要求与分类税制模式下的要求有本质不同，个税改革在劳务收入、分次收入、纳税主体和费用扣除等四个方面的综合，对税务机关管理水平、纳税人遵从程度和社会协护税水平等提出了更高要求，这些基本条件的完备程度决定综合的效果，从而决定改革的进程。　　全部条件的完善程度决定改革的启动方式。改革的启动方式分为一揽子启动和渐进式启动两种方式。一揽子启动方式即明确改革的方向之后，在改革的零时点将所有措施一次性付诸实施，在短时间内取得改革面貌的根本变化，这是一种激进式改革方式，对初始基本条件配置要求高，但是改革过程表现为激烈的动荡和适应，不确定性高，风险大；渐进式启动方式即明确改革的系列措施，但措施实施的时间根据基本条件的配置进度而顺序实施，这种改革方式对基本条件要求较低，前阶段改革是后续改革的必要前提，每一阶段改革视基本条件的完善程度和前一阶段改革的效果而启动，所以改革过程平和稳定，风险较小。　　改革要求的全部条件是一个复杂综合的条件体系，但不外乎以下几个方面：　　税收管理机关的征管水平。主要体现为三个指标：一是对纳税信息掌握完备程度，决定其能在多大程度上解决信息不对称这个税收征管中存在的主要问题；二是工作机制的完善程度，决定其能在多大程度上对税收问题做出迅速有效的反应；三是服务能力适应发展要求的程度，主要是税务人员税收理念的把握、税收业务知识的积累和更新能否适应不断发展的税收新情况。　　纳税人的纳税遵从水平。主要体现为三个指标：一是整个社会自觉纳税意识的强弱，决定了整体纳税环境是否宽松友好，是纳税遵从的道德边界；二是纳税人纳税能力的高低，决定了税收遵从的能力边界，低水平的纳税能力不能作为先进税收征管模式的充分条件；三是社会对纳税人依法纳税的约束水平，决定了纳税遵从的法律边界，是公平税收环境营造的重要保障。　　社会税收网络的协作水平。主要体现为两个指标：一是国家行政信息网络的集成和共享程度，这取决于国家对行政信息网络的支持和干预程度，以及各有关部门协作程度；二是有关信息网络对税收的支持程度，这一方面取决于信息技术的应用水平，另一方面取决于税务部门在政府信息系统中的地位。　　核心条件的完善程度决定改革的启动时机。核心条件是基本条件中最重要的条件，对其他条件的完善起着决定作用，而其他条件的完善则对其起重要制约作用。无论是分类税制模式或是综合与分类相结合的税制模式，对个人收入信息的掌握程度始终是决定征管水平高低的*9重要条件，也就是核心条件。　　加快步伐完善基本条件　　要建立科学的收入控管体系。　　规范支付方式，尽量压缩现金交易的使用范围。要以金融企业为主体，采取措施，规范个人开户和支付办法。规定工资发放以及超过一定限额的收支划转只能通过银行转账，否则视为违法，给予相应的处罚，从而通过改善外部环境，限制和减少现金支付的范围，压缩现金交易空间，从而使个人收入情况更为透明和可核查。考虑到我国银行结算体系尚不健全，大量现金交易在我国将长期存在，单靠银行系统的监控仍不全面，因此，作为短期措施，可以借鉴国外经验，统一印制用于对个人支付的票据，并在除金融机构等特定行业外全面推行。　　建立以个人纳税识别码为信息归集点的银行个人收入监控系统。首先，应当以个人身份证号码为*10标识，为每个纳税人制定一个终身使用的专用号码，用于参加保险、银行存款等，以便税务机关查核相关纳税资料。其次，应当开发全国统一使用的全员全额管理软件，所有单位在支付个人收入时，都要将详细信息录入软件，并定期将个人收入信息报送主管税务机关。再其次，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台，实现一次查询就可掌握个人全部帐户信息，提高个人收入信息来源集中度。　　建立全覆盖的纳税人国家数据中心。作为长期目标，可以考虑成立国家数据中心，独立于各部门之外，作为国家的重要基础设施加以建设，并出台相关法律，规定企业、公司、海关、公安、工商、证券市场等各部门向中心提供相关数据的法律义务，同时也要规定各部门从中心获得相关数据的法律权限。要建立纳税信息共享制度，明确银行、证券、财产登记等部门，定期向税务机关传递个人全部收支信息的义务，并逐步形成网络共享数据库。　　建立统一税收管理信息系统。　　税制模式转换必然带来双向申报的扩展，自行综合申报的纳税人会越来越多。因此，由国家税务总局开发基于同一平台，面向扣缴义务人和纳税人双重需要，覆盖税务登记、纳税申报、税款征收、资料储存、信息交叉比对等功能的信息管理系统，成为迫在眉睫的任务。　　建立*10纳税识别号为信息归集点的个人纳税申报档案管理系统。税务机关应该为每位纳税人设立一个类似于身份证号码的税务代码，并与社会保障号相一致，对纳税人收入和与纳税事项有关的各种信息进行归集，税务机关在接受申报资料后，将其全部转为电子档案。同时，扩大纳税识别号使用范围，将其强制用于储蓄、投资金融资产、购买房地产等大宗经济活动，逐步推广用于经济生活的各个领域，为税务机关掌握个人收入纳税情况创造有利条件。　　加强利用代扣代缴申报管理系统。为了交叉稽核需要，根据我国税法，企业或个人在支付相关报酬时代扣代缴的个人所得税，需要及时足额向税务机关申报缴纳，但目前各地税务机关还没有对其加以有效利用。我国目前已经广泛推行了全员全额明细申报，建立代扣代缴申报管理系统可为收入支付方和收入获得方进行信息比对提供数据，使税务机关不仅可以监控代扣代缴义务人，还可以通过比对有效地监控收入获得方。　　建立个人所得税交叉稽核系统。应以信息化为依托，着力加强信息分析和利用，以收入监控体系和申报管理系统提供的数据为基础，建立个人所得税交叉稽核系统，利用相关的程序进行比对、分析，检查纳税人申报资料的准确性和完整性，及时发现代扣代缴义务人和纳税人的偷逃税行为。目前，我国各地税务机关都在推行纳税评估，利用计算机对纳税人提供的数据进行评估，这为个人所得税的管理提供了基础。可以考虑以可供数据和当前各地推行的纳税评估制度为基础，进一步深化信息整合和数据分析，形成我国个人所得税交叉稽核系统的雏形。　　建立个人税收违法发布与查询系统。个人税收违法发布与查询系统是有效的处罚和约束机制的有机组成部分。伴随我国征信体系的逐步建立，信用问题日益为大家所重视。通过建立个人税收违法发布与查询系统，可以有效加大个人所得税纳税人偷逃税款隐性成本。对个人偷税行为，除进行罚款等相应的处罚之外，还应记入个人的税收档案中，并向社会公布，供社会公众查询。　　建立全国统一退税基金。为避免地方利益纠结对退税的干扰，建议成立全国统一的退税基金，类似于国库性质，纳税人可在全国任何地点办理退税手续，统一由退税基金办理支付。　　加强纳税服务，提高税法遵从度。　　征管效率的提高来自于征纳双方的相互支持和良好互动，来自于税务机关的优质服务和纳税人良好的税法遵从。纳税服务能力的提高和纳税人税法遵从度来自于长期工作的积淀，但是我们不能等到纳税服务和税法遵从达到理想水平之后才开始改革，税务机关要顺应改革的要求，从建立适应改革新要求的新型征纳关系为出发点，坚持在改革中不断完善，在完善中不断改革，持之以恒地做好这一基础性工作。　　要大力提高服务水平。从分类所得税模式向综合与分类相结合所得税模式转变，对纳税人的行为会产生深远的影响。纳税人能否主动配合、纳税人自身能力是否适应新模式的要求，是必须慎重考虑的重要环节。通过税务机关提供优质服务，有利于构筑自行综合纳税的通道。通过纳税服务，可以使广大纳税人知道哪些收入需要缴税、怎样纳税、到哪里申报，使扣缴义务人知晓税法赋予的权利、义务和承担的法律责任，懂得如何计算和代扣代缴税款，使纳税人和扣缴义务人明了违章会受到的处罚，不断增强纳税人和扣缴义务人的社会责任感，提高纳税意识和纳税遵从度。除了自私性不遵从需要税务机关加强稽查和处罚予以惩戒外，其他几种情形都需要税务机关进一步加强税法宣传、教育，使公民了解税收、关心税收、支持税收，增加纳税荣誉感和成就感，进而主动申报，诚信纳税。　　要努力提升公民依法纳税意识。一是要强化税法知识宣传教育，使全体公民真正了解税收、关心税收、支持税收，清楚自己应承担的义务和享有的权利；二是要通过新闻媒体加强典型宣传，抨击各种税收违法行为及其危害，褒扬诚信纳税模范和先进个人，在全社会树立诚信纳税的良好风尚；三是建立纳税人诚信纳税记录，并与劳动就业、办理贷款、职务晋升等紧密联系，让全体公民懂得，是否诚信纳税将影响纳税人的全部经济社会生活；四是国家财政支出要公开公正，要不断加大社会保障、教育、医疗、安全、失业救济的支出，践行取之于民、用之于民，取信于民的宗旨，使其增加成就感和奉献意识，进而主动申报，诚信纳税。　　要建立纳税人申报激励制度。可以考虑对于现行税制下的各项税式支出等优惠待遇，不在扣缴义务人扣缴环节实现，而必须由纳税人年终自行向税务机关申报方可享受。由于自行申报能获取税收利益，就会激励纳税人自行申报的积极性，进而促使纳税人关注税收政策，培养纳税意识。还可以恢复“年薪制”计税方式，对纳税人全年取得的劳动所得在年度内平均分配，不但可以降低税负，还能体现横向公平。　　江苏省地方税务局课题组