关于我国个人所得税制度的思考

关于我国个人所得税制度的思考来源：中经专网作者：曲凌夫日期：2009-09-24字号[ 大 中 小 ] 　　我国的个人所得税制度1980年开始实施。随着社会的进步和经济的发展，我国经济运行质量、人民收入水平有了较大幅度的提高，个人收入不断增加，个人所得税的税收收入逐步成为我国财政收入的重要来源之一。与此同时，个人之间的收入差距也在不断地扩大，使以调节收入分配、缩小贫富差距、增加财政收入为设立宗旨的个人所得税越来越受到各方人士的关注。因此，如何完善我国个人所得税制度，加大个人所得税调节收入的力度，缓解我国收入分配不公的问题，一直是理论界研究的重点。　　一、我国个人所得税税制的改革历程及存在的问题　　（一）我国个人所得税的改革历程　　1980年9月1日五届人大三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，标志着我国个人所得税制度正式建立。1986年1月7日国务院颁布了《城乡个体工商业户所得税暂行条例》，适用于从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业以及其他行业经工商行政管理部门批准开业的城乡个体工商户。1986年9月25日国务院又颁布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。实行个人收入调节税后，原《中华人民共和国个人所得税法》仅适用于在我国的外国居民了，对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。这样，就形成了对内、对外两套个人所得税制度和个人所得税“三税并立”的局面。上述三种个人所得税法律、法规的颁布实施，对维护国家权益、调节个人收入、缓解社会分配不公和增加国家财政收入发挥了积极的作用。随着社会的不断发展变化，特别是1992年社会主义市场经济体制确立后，这三种税收法律、法规之间的冲突和矛盾渐渐显露出来，它们在征税范围、应税项目、免税政策等方面落后于当时现实的需要。1993年10月31日八届人大四次会议通过了《关于修改（中华人民共和国个人所得税法）的决定》的修正案，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民均应依法缴纳个人所得税，实现了“三税合一”。就个税的免征额而言，1981年是800元/月；2006年提高到1600元，月；2007年3月1日起是2000元/月。　　（二）我国个人所得税税制存在的主要问题　　1、税制模式问题。我国目前个人所得税一直采用分类所得税制，对于不同来源的收入采用不同征收标准和征纳方法，征税项目分为11个类别，包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。属于同一纳税人的各种不同类型所得，如工资薪金所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等，都要以各自独立的方式分别纳税。这种计征模式，虽然能够简化税额的计算手续，并便于对纳税人的不同应税项目分别进行“源泉扣缴”。但不能全面、真实地反映纳税人的税负能力，易造成收入来源多而综合收入高的群体缴纳较少的税或者不缴税，而综合收入较少、来源单一的工薪阶层反而要缴纳较多的税款，难以体现税负公平原则（尚长风，2006）。如月收入同为3600元，若都属于工资、薪金所得，应缴纳税款为135元（按2000元计算扣除标准），若3600元所得分别为工资、薪金所得2000元，劳务报酬所得800元和稿酬所得800元，则不必缴纳税收；又如某人全年稿酬所得2400元为一次所得，需缴纳税款320元，若分三次分别取得800元、800元、800元，则不必缴纳税款。显然，这种分类税制，容易诱使纳税人通过“肢解收入”，分散所得，分次或分项扣除费用等手段，以达到逃税和避税的目的，这不仅侵蚀破坏了税基，产生横向不公平的不良后果，而且也使得个人所得税法不能充分发挥其调节个人收入不公平的作用，导致税款流失。　　2、课税标准问题。我国现行个人所得税法将工资薪金收入费用扣除标准定为2000元。表面来看，所有的纳税人都统一标准，横向公平，也方便税务机关进行稽查征管，实际上此标准没有考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，如赡养老人、抚育子女的人数等，以及教育、住房、医疗等开支对纳税人生活费用的影响。也未能与物价指数挂钩，难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况。而且不同地区的经济发展水平存在着巨大差异，2000元的个人收入水平，在中西部的一些地方可以成为高收入者，而在北京、上海、广州等大城市，也只能解决温饱。这种费用扣除方法对不同纳税人采用单一的费用扣除标准，必然会造成不同的纳税人之间税收负担不平衡。　　3、税率问题。税率结构是个人所得税税制的核心内容，直接关系到纳税人负担的轻重与税制是否公平。目前我国个人所得税的税率设置上主要存在以下三个问题。税率设定过于繁琐。现行工薪所得实行9级超额累进税率，级距过多，计算复杂。劳动所得的边际税率高于非劳动所得的边际税率。现行税法规定，工薪所得的*6边际税率为45%，劳务报酬所得的*6边际税率为40%，个体工商户的生产经营所得和承包、承租经营所得的*6边际税率为35%，利息、股息、红利所得、偶然所得、财产转让所得和财产租赁所得的*6边际税率为20%。来源多的高收入者所得项目*6边际税率大大低于来源单一的高收入者的所得项目税率。　　4、起征点问题。1981年我国城镇就业者的平均月收入在40元左右，当时确定的个税起征点为800元，是城镇就业者平均工资的20倍。2006年全国在职职工平均月收入达1750元，而个税起征点1600元。2007年全国在职职工平均月收入为1853元，而个税起征点为2000元。1981年全国征收的个税仅500万元，到1994年征收的个税达72.48亿元，2004年达到1737.05亿元。很显然现在的起征点过低，纳税面广泛。这两年物价水平涨幅过快，纳税人的实际税负是不断加重，可见提高个税起征点势在必行。　　二、改革和完善我国个人所得税税制的思考　　（一）改变税制模式，建立以分类和综合相结合的混合税制　　分类所得税制具有对不同性质的所得实行差别待遇的优点，但不能很好体现量能负担的原则；综合所得税制能较好地体现量能负担的原则，但对不同性质的所得不能实行差别待遇，且征税成本高，对个人申报和税务机关稽查水平要求高，必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件。建立分类和综合相结合的混合税制能吸收分类制和综合制各自的优点，既坚持量能负担的原则，又能对纳税人不同性质的所得实行区别对待，是一种较为理想的个人所得税课税模式。考察世界各国个人所得税制的演变过程可以看出，分类制实行较早，而后在一些国家演进为综合制，更多的则发展为分类综合制。目前世界上实行单一的分类制或单一的综合制的国家为数不多，发达国家多采用综合制，发展中国家除扎伊尔、也门、约旦等少数国家采用分类制以外，大多数国家采用分类与综合相结合的混合制模式。目前我国的征管手段还较落后，电子计算机在税收征管中的运用尚处于起步阶段，对纳税人的收入缺乏有效监控，选择混合型的结构模式较符合我国当前的实际情况（王珍，2007）。　　采用混合制模式，笔者建议对工资薪金所得、个体工商户的生产和经营所得、企事业单位的承包经营和承租经营所得以及劳务报酬、稿酬所得进行综合课税，其他项目采用分类课税。对于综合课税可采用预扣代缴的征收方式，年终统一清算，多退少补。对于其他所得，如利息、股息、红利所得等，可以按比例税率征收，于该经济行为发生时征收。　　（二）依据物价指数和国家经济形势的发展实时调整费用扣除标准　　实行分类与综合相结合的个人所得税制模式后，应该进一步明确和完善有关费用扣除标准及内容。费用扣除标准是否合适直接影响纳税人的纳税的多少，体现税收公平和量能负担的原则。对于费用扣除标准，笔者认为，一是纳税面不宜过大。个税的立法目的是为调节收入分配，缩小贫富差距，通过征收个税能切实做到加大对高收入者的调节力度。二是要逐步建立个税起征点与CPI挂钩的机制。我国1981年的费用扣除标准为月800元，2006年为月1600元，2007年3月1日起又调到月2000元。但是，始终没有很好地体现与物价上涨幅度相挂钩。三是扣除标准避免起征点一刀切。制订起征点时，应尊重各地区生活成本的差异，制定不同的扣除标准。　　同时，建立特殊费用扣除机制（杨斌，2006）。目前医疗、住房、教育支出在整个家庭生活中占不小的比重。由于政府取消了福利分房政策，居民就需要支付一笔数额相当大的购房或租房费用。不管是小学、初中、高中还是大学，甚至研究生教育，其支出数额也不可小视。对于大病重病，除医保负担之外，个人也要负担一部分。因此，还应该建立允许一些特殊费用扣除的机制。如患有重大疾病者，除享受医保待遇外，对个人负担部分允许部分扣除。　　（三）适当降低边际税率，调整级距　　现行工薪所得的45%税率已明显高于周边国家，9级超额累进税率也使得级距过多，计算复杂，应简化。首先，将所有的个人所得应税项目分为劳动性所得和非劳动性所得。劳动性所得综合课税，非劳动性所得分项课税；其次，缩减劳动性所得的累进税率的级次，以4-5级为宜。　　（四）健全个人所得税的税源监管　　税源的监控是管好个人所所得税的一项重要基础性工作。在这方面美国的税务号码制度值得借鉴（龚光梅、王小宁，2006）。所得税务号码制度实际上是“个人经济身份证”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终身不变。个人的收入、支出信息均在此税务号码下，通过银行账户在全国范围内联网存储，以供税务机关查询并作为征税的依据。因此，我国也可采用这一做法，尽快推行全国统一的纳税人识别号制度，目前应以身份证号码为主。扣缴义务人、纳税人，以及向税务机关提供有关情况的部门或单位，必须使用纳税人识别号。以此为基础，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理。同时，纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。