增值税转型改革：分析与前瞻来源：中经专网作者：高培勇日期：2009-11-17字号[ 大 中 小 ] 　　从2003年增值税转型改革被写入党的十六届三中全会文件的那一天算起，围绕它的讨论和推进，已经有了6年的光景。在这6年中，我国的宏观经济环境和宏观经济政策都发生了十分深刻的变化。置身于如此的背景，增值税转型改革由最初的方案谋划到局部试点，到扩大试点范围，再到在全国范围内推开，其间的经历既错综复杂，又充满挑战，从一个侧面折射了我国新一轮税制改革的图景。总结、再现这一历程并由此分析、把握其未来的可能走势，从而走出一条增值税转型改革与整个新一轮税制改革以及宏观经济环境和宏观经济政策彼此契合的路子，构成了本文的聚焦点。　　（一）在党的十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第20条款中，增值税的改革方向，被界定为由所谓“生产型”改为“消费型”，简称为“增值税转型”。　　生产型和消费型增值税之间的差异，说到底，就是对企业当期购入固定资产所付出的款项，在计征增值税时，是计入征税基数从而准予抵扣，还是不计入征税基数从而不准予抵扣。准予抵扣，即是消费型增值税。不准予抵扣，则是生产型增值税。依此理解，前者系对企业购进固定资产的支出免征增值税，因而体现着对企业固定资产投资的一种激励。后者则对企业购进固定资产的支出照征增值税，因而体现着对企业固定资产投资的一种抑制。　　（二）之所以要做这样的“转型”改革，同我国现行增值税制的诞生背景以及其后发生的变化有关。　　众所周知，我国现行增值税制诞生于1994年。在那个时候，通货膨胀和短缺经济，财政收入不足、财政收入占GDP比重偏低，是我们所面对的主要矛盾。在那样的宏观背景之下所启动的税制改革，自然要被赋予抑制通胀、约束需求的任务。能够采取、可以实施的几乎所有的办法，也自然要被注入增加财政收入的因素。增值税税制的设计，选择了相对较宽的生产型税基——不允许抵扣购入固定资产支出，便是其中之一。　　然而，十几年来，我国的宏观经济环境发生了十分重大的变化。宏观调控的方向，已经先后经历了由反通货膨胀到反通货紧缩，到反经济过热加反通货膨胀，再到反经济衰退等一系列周期性调整。通货膨胀和短缺经济绝对不再是我们所面对的主要矛盾。取而代之的，反倒是全球性金融危机重压下的总需求萎缩和产能过剩。并且，财政收入不足及其占GDP比重的偏低，也肯定不再是我们所须聚焦的主要难题。取而代之的，反倒是持续了十几年之久的财政收入高速增长所带来的国民收入分配格局的逆转之势一居民收入占GDP比重的持续下降。故而，当前我们所须追求的目标，是扩大而不是抑制消费和投资需求，是适当调整而不是一味提升财政收入占GDP的比重。环境的深刻变化和目标的相应调整意味着，现行增值税制所具有的约束消费和抑制投资倾向，已经成为不合时宜的印记了。于是，就有了对现行增值税制进行“转型”改革的呼声和企盼。也正是在这种日渐强烈的呼声和企盼中，相关政府部门拿出了比较成型的改革方案。　　（三）不过，方案易定，操作难行。作为现实中国的*9大税种，2008年，增值税收入占到了全部税收收入的42.5%。有关它的调整和变动，无论对于中国现行税制还是对于整个税收收入而言，绝对具有“牵一发而动全身”之效。更何况，增值税的“转型”过程，也就是其计税基数趋于缩小的过程。在以税率为主的其他要素不变的条件下，这肯定会带来增值税收入的减少。主要出于对财政收入可能因此下滑的担忧，政府在增值税“转型”方案实施问题上的态度，可以用“慎而又慎”来形容。　　追溯一下这几年增值税转型改革所走过的历程，便可发现这样一个可能并不出人意料的事实：为了稀释增值税转型的减税效应，政府所拿出的“转型”方案，一再“缩水”。先是将抵扣范围限定在设备投资的范围内，而不允许抵扣房屋、建筑物投资，从而实行的是“打了折扣”的消费型增值税。继而，又对设备投资附加了所谓“增量抵扣”原则——抵扣额度不得超出当年来自该企业的增值税收入增量，从而将“可容忍”的减税规模锁定在当年增值税收入增量的范围内，不致侵蚀既有的增值税收入盘子。　　即便是如此缩水的方案，也未敢一下子铺开，而是再追加了一道“保险”：在渐进式改革的旗帜下，把本属“中性税”、不宜于搞差别待遇的增值税，推上了“先试点，后推广”的改革之路。于是，通过把握试点的范围和推广的节奏，“转型”的减税效应，便可由政府根据经济形势和财政收支的具体情形而精确掌控了。　　（四）2004年7月，配合实施振兴东北老工业基地的战略决策，增值税“转型”方案首先在东北“三省一市”八个行业试点。试点进展顺利，按理说，一年之后，便可积累下相应经验而进入向全国推广的进程。但是，满怀希望的人们并没有等来“推广”的号角。于是，只能继续埋头“试”下去。　　迈入第四个年头，在中部地区的一再强烈呼吁下，作为给中部崛起战略注入的一项“实际”内容，从2007年7月起，试点范围被扩大至中部地区六省份26个城市的8个行业。　　到了第五个年头，作为支持内蒙古东部地区加快发展和支援地震灾区的一项政策安排，2008年7月和8月间，内蒙古东部5个市（盟）和四川地震受灾严重地区又被纳入第三批试点的范围。在表面上，试点有条不紊，循序渐进，似乎没有脱离既定的轨道。但是，深入一步看，所谓的“试点”，已经褪去了本来的意义，而演变成一种旨在推迟改革进程并等待改革时机的“审慎”之举。这是因为：　　先试点、后推广固然是渐进式的中国经济体制改革的一大特色，但是。在迄今为止的30年的改革历程中，从来没有哪一项改革的试点时间如增值税转型改革这般长久，此其一。　　退一步讲，即便增值税转型改革有着其他改革项目所没有的特殊性或复杂性，以至于需要长时间地甚或反复地试点，那么，根据试点结果对试点方案做相机调整，是一个基本前提。然而，从持续了数年之久的东北地区的试点，到后来的第二批试点，再到第三批试点，“试点”的方案几乎是一成不变的，此其二。　　严格说来，不论有无振兴东北老工业基地、促进中部崛起和支持内蒙东部地区加快发展以及支援地震灾区等方面的政策出台，增值税都要进行转型改革。这意味着，在上述地区的所谓“转型”试点，与其说是增值税“转型”的试点。不如说是上述几个方面的政策“借用”了“转型”试点，此其三。　　增值税“转型”试点，一再地与各方面政策“联姻”，甚至被反复当作税收优惠来操用，固然可收获短时的政策效应，但所付出的代价是巨大的。不仅会打乱增值税全面完整、相互连贯的征扣税机制并割裂全国统一的大市场。而且，因税制差异而导致的税负不均等，也极易诱发纳税人的偷逃税行为。长达几年的如此成本效益账下的如此操作，既有违“试点”的初衷，也折射出一种困局中的无奈，此其四。　　（五）还是时势造英雄。全球性金融危机的迅速蔓延，拨快了增值税转型向全国推广的时间表。基于保持经济平稳较快发展系当前压倒一切的首要任务的判断，于2008年11月5日举行的国务院第34次常务会议作出决定，从2009年1月1日起，作为实行结构性减税的一项重要内容，在全国范围内实施增值税转型改革。以此为契机，持续了四年零六个月的名不符实的增值税转型改革“试点”宣告完结，而回到其本来意义的“转型”轨道。　　既是作为结构性减税的一项重要内容，就要真正舍得“割肉”——实实在在地减税。因而，在宏观经济形势急剧变化条件下向全国推广的增值税转型改革，并未完全维系“试点”方案，而是适当调低了其“缩水”程度－诹消“增量抵扣”，允许全额抵扣。这意味着，在全国范围实施的“转型”，已经把减税效应的凸显放在了优先位置。具体到企业，其可能收获的减税规模高于原“试点”地区。　　进一步看，照此测算，这一项减税动作，一年下来，将减少大约1200亿元的税收收入。注意到增值税作为*9大税种的特殊地位，它在全国范围内的“转型”，可说是政府在2009年拿出的*5的一笔减税单。人们对这笔减税单所可能带来的拉动需求效应，理当满怀期待。　　（六）但是，应当看到，与操用在其他税种上的减税举措有所不同，对于增值税转型所带来的减税效应不能做绝对的理解。因为，由生产型转为消费型的增值税，毕竟只是政府推出的一项有利于减轻企业税负、激励企业投资的政策安排。除了增值税小规模纳税人可以直接按调低了的征收率计税之外，对于一般纳税人而言，这项政策能否产生预期的效应或者其实际的效应究竟有多大，最终还要取决于企业对这项政策安排的反应。只有企业真的扩大设备投资了，真的着手技术改造了，真的增加投资需求了，它才能据此去抵扣其应缴的增值税税款。增值税转型的减税效应，也才能真正“落袋为安”——进入企业的腰包。否则，如果企业的投资行为不因此而调整。或者，其调整的程度远低于人们的预期，那么，它便很可能只是政府所放飞的、等待人们去抓的“树林子里的鸟”。　　注意到当前的这场全球性金融危机的一大特点便是产能过剩，在全球性的产能过剩条件下，企业难有足够的投资热情或投资动力，我们对于增值税转型减税效应的预期，不能不有所保留并备有预案。　　倘若增值税转型的减税效应未能如所期望的那样发挥出来，并且，经济形势的变化需要在税收上采取更有力的扩张措施，那么，在增值税转型改革上可以考虑的选择，便是进一步“割肉”。在财政收支状况允许的条件下，将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，允许抵扣全部的固定资产投资，从而实行完全意义上的消费型增值税。　　事实上，从增值税制的发展规律看，这一步迟早要走。认识到这是一个不可回避的基本趋势，积极创造条件，尽快地迈出这一步，应当成为我们的选项。　　除此之外，类如降低增值税税率以及扩大增值税覆盖范围等方面的动作，一方面，考虑到增值税转型的同时即意味着实际税率的下调，进一步下调税率的空间已经有限；另一方面，无论是调整增值税税率，还是扩大增值税覆盖范围，都牵涉到中央与地方财政之间关系的重大调整，甚至可能颠覆实行了15年之久的分税制财政体制的根基。故而，至少在未决定对现行分税制财政体制做出重大调整之前，它们不宜进入操作视野。不过，从长期看，现在可以着手做的事情。便是在一系列相关制度、措施的配套或联动中，谋划进一步的系统的改革方案。