对非居民实行集中专业化管理的设想

对非居民实行集中专业化管理的设想来源：江苏省国家税务局作者：李涛日期：2009-11-24字号[ 大 中 小 ] 　　近年来随着经济全球化和我国市场经济的不断发展和完善，市场主体日趋多元化，分工越来越细。管理对象的这些变化，必然要求税务部门尽快适应市场发展，科学划分管理对象，有效配置管理资源，合理分配管理力量，针对管理对象不同特点，实行有针对性地专业化管理。作为直接和国外企业接触，体现维护国家税款主权的非居民税收，也应尝试集中专业化管理，有助于实现其精细化、科学化水平。　　一、非居民税收专业管理的涵义　　目前非居民企业在我国构成纳税义务的情形主要包括：外国企业常驻代表机构，外国企业在我国境内提供劳务、承包工程作业，外国企业在我国取得国际运输收入，以及外国企业从我国境内取得股息、利息、租金、特许权使用费等收入。非居民税收专业化管理，就是根据外国企业和国内扣缴企业的实际情况和管理的不同特点，通过建立高素质的国际税收管理专业人才队伍，通过人力资源优化配置，科学设置非居民税收专业管理机构，实施分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。　　二、充分认识推行非居民专业化管理的重要性和必要性　　（一）经济全球化背景下加强国际税收管理的需要。随着经济全球化趋势的深入发展，以及我国经济与世界经济的日益融合，税收国际化问题日益凸显，做好国际税收管理工作意义重大。总局肖局长强调“经济的全球化必然带来税源的国际化、税制安排的国际化和税收管理的国际化，因此必须加强对国际税源的控管。非居民税收管理是国际税收管理的重要内容，是我国行使税收管辖权、维护国家经济主权的重要手段。各级税务机关应充分认识加强非居民税收管理的重要意义，防止出现因非居民税收规模相对较小而不重视甚至忽视管理的现象，切实把非居民税收管理摆上重要议事日程。”目前非居民相对来说还是一个新生事物，并受到非居民自身复杂专业性政策性强的制约，多数税务人员对其不重视，表现在接近99%的征管力量都集中在居民企业的日常税种上，而对非居民税收管理的精细化和科学化管理尚未有效实现，基本上放任由企业自主申报，从而造成非居民管理税收流失比较严重。　　（二）新一轮机构征管改革的需要。专业管理有利于政策和管理措施执行的统一性和一致性，有利于管理的规范和高效。着力解决过程中的特殊问题。2008年，国家税务总局在国际税务司设立非居民税收管理处，专门负责非居民企业所得税政策制定及非居民税收管理，明确规定各级税务机关把非居民税收作为一个相对独立的类别实行管理，并且要求配备足够的非居民税收管理人员，初步形成了非居民税收专业化管理机制。另外国家税务总局《关于进一步加强非居民税收管理工作的通知》（国税发[2009]32号）要求“各级税务机关应建立非居民税收管理专业化工作机制，把非居民纳入日常税收管理并作为分类管理的一个类别，规范和完善非居民税收管理制度，把握非居民税源流动规律，建立健全非居民税收管理岗位，配备足够的专业人才，及时防范非居民税源流失风险”。　　（三）非居民本身特点所决定。非居民税源流动快、隐蔽性强，尤其是非居民在我国境内承包工程作业和提供劳务，经常是来无影去无踪，加之部分纳税人不办理税务登记和申报纳税。在以往非居民分散管理的情况下，税务机关难以集中优势征管因素及时掌握非居民涉税信息，代扣代缴税款难以落实，导致非居民所涉及的税种税收流失较为严重。实施专业化的管理对内有利于提高税收征管质量与效率，对外可以有效提高纳税人的税法遵从度。另外非居民税收的主要对象是来源于中国所得的国外企业，这些企业在技术上、资金上、管理等方面有着一定影响，与这些企业打交道的非居民税收管理直接体现了我国税务部门的形象和水平。还有部分非居民税收管理人员的国际税收专业知识业务水平还有待提高，有限的骨干业务分散在各管理分局中，无法形成集群效应，难以实现非居民税收管理的精细化和科学化目标。　　（四）依法治税，加强税源管理，寻求新的税收增长点需要。目前我国非居民企业数量大约在2万户左右。2008年非居民企业缴纳税款超过380亿元，其中境内支付单位扣缴企业所得税约174亿元，外国企业常驻代表机构缴纳税款70多亿元，外国企业在我国境内提供劳务、承包工程作业缴纳税款7.4亿元。在部分非居民税源相对集中的地区，非居民税收占全部入库税款的比例较高，增长趋势明显。在目前金融危机影响情况下，在增值税、营业税和居民企业所得税等税种相对稳定的前提下，加强非居民税收管理，堵塞税收流失漏洞，寻求非居民征税项目的新内容，拓宽非居民管理渠道，可以有效成为新的税收增长点。如《中国税务报》今年介绍了南京组织海外代付组织税款650万元，总局王力副局长在2009年全国国际税收会议上对扬州市国税局股权转让征收7000多万税款进行了点名表扬，称赞“不仅有效维护了国家税收权益，更是为本地国税收入做出了积极的贡献。”　　（五）维护国家金融外汇安全的需要。非居民税源管理与跨国经济活动是密切联系在一起的，监控不仅要维护国家税收权益，也要体现国家经济安全的需要。在经济全球化条件下，非居民专业税收管理以后，在职能上可以要更多的拓展空间，可以在维护国家经济安全、金融安全方面发挥作用。目前贸易项下各项监管措施配合较为得力，外汇管理比较严格，基本上没有漏洞可钻，而对非贸易项下的各种付汇，缺乏完善系统监管，容易带来可乘之机。对非居民实行专业集中管理可以利用税务部门对企业情况掌握比较全面、具体的优势，通过征管信息梳理、汇缴数据分析、日常管理监控、关联交易调查、跨国交易审计等形式，从反洗钱、反热钱、反倾销等热点问题入手，找到维护经济安全与国家税源的结合点，达到维护国家金融安全的效果。　　三、如何实现非居民税收专业化管理　　对非居民实行专业管理在带来积极因素的同时，也会带来一些负面问题，主要有：一是不利于国际税收知识普及和推广，集中管理以后国际税收业务将局限在少数人参与，面临更加曲高和寡问题。二是容易增加扣缴义务人纳税人额外税收负担。减轻纳税人负担是当前税务部门服务的一项重要措施，集中管理以后对于一个国内存在对外付汇的居民企业来说，面临两个管理分局的税收管理，有可能增加纳税人负担。三是增加机构设置。集中管理以后需要设置专门的基层管理分局，在目前机构改革尽量压缩机构和减少税收成本的背景下，增加管理分局有可能与机构改革的精兵简政要求冲突。因此，我们应在实践中采取措施实现非居民税收专业化管理，将其负面影响减少到最低程度。　　（一）科学设置机构和人员。鉴于非居民税收管理项目主要集中在部分对外付汇企业和代表机构上，专业化税收管理应打破按照行政区域配置机构和人员的做法，选择在相对集中的地域分别设立市区和县域专业化非居民管理机构，该机构管理模式等同于其他税源管理分局。根据非居民税收管理内容，内部设置外国企业承包过程和提供劳务、预提所得税、外国企业常驻代表机构、国际船舶运输四类业务科室，或者根据业务内容情况，设置税收协定执行、情报交换、非居民税源管理、征税大厅等综合性科室。科室内部根据工作选择合理的标准，科学划分不同的非居民税收专业管理岗位。如非居民征税岗、跨国税源管理岗、征免税判定管理岗等。具体科室的划分要本着清晰明了、简洁适用的原则，既不能过粗，也不能过细，不能交叉重复，更不能留有“空档”，防止出现税收管理“漏洞”。另外非居民税源管理的专业性、技术性决定了它比一般的税收管理更加依赖于高层次、高素质的人才，要结合各人的业务水平和实际工作能力，对现有的从事国际税收管理人员进行重新组合，进一步把人力资源配置好，把人员的潜能发挥好。同时，要根据推进税收专业化管理的实践，大力加强非居民专业人才的选拔与培养工作，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强、数量精干、类别齐全的专业化管理人才队伍。　　（二）明确职责，避免与其他税源管理部门交叉。非居民专业管理作为一个全职能分局，具有其他责任区管理部门相同的职责，主要区别是管理对象的不同，主要职能是辖区内构成非居民的外国企业税收管理，具体表现为：外国企业的税务登记、税款的组织入库、税收协定的执行，征免税的判定，代表机构的日常管理，情报交换，扣缴事项的日常检查、针对非居民管理的转让定价预约定价管理以及扣缴手续费的返还等。非居民专业管理的职责主要体现在非居民管理税源上，对于经所得税法法定形成或者经税务机关认定的指定扣缴企业，不参与其日常国内业务产生的税务相关事项。如某企业从国外引进技术，需要支付特许权使用费，围绕该业务形成的一系列则非居民税收管理办理扣缴义务登记、纳税申报、税款入库，跟踪管理等，而对该扣缴企业相关日常化的发票管理、日常税收管理申报、优惠备案审批、汇算清缴等则属于管理分局业务，专业管理与日常管理的职责应明确避免交叉。另外对非居民实行专业化集中并不是意味着与其他管理分局毫无关系，专业化管理也不是各个部门单打独斗，更不是各类业务彼此割裂的管理，也需要各单位、部门和人员在明确分工，强化职责的基础上密切协作的管理，尤其需要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，建立相互配合、相互补充的良性互动机制。　　（三）提高服务效率，克服集中管理后带来的负面影响。实行专业管理以后，改变了以往属地管理，不可避免容易给纳税人或者扣缴义务人增加额外负担。如对于一个存在支付服务贸易项下的企业，面临同时对应两个税务管理分局管辖的问题，如何将增加的负担减低到最小程度，关键是税务部门应做好纳税服务，提高效率，尽可能减少集中管理以后带来的问题。具体表现在非居民专业化管理部门应加强正常责任区部门的衔接交流，对于涉及的事项如税务检查、评估等联合开展，避免下户次数。建立健全非居民纳税服务制度，构建优质服务体系，加强非居民税收政策宣传，切实维护知情权，及时公开涉税事项，发挥税收宣传典型效应，网上交流，加强网站建设，利用现代信息交流，开展网上咨询、办公，将涉税相关文书方便纳税人下载，推行网上申报。同时非居民管理部门应着力解决纳税人涉及的个性化问题，提高纳税遵从度，降低税收风险。提供有针对性的，量体裁衣式的纳税服务。处理好内部制约和对外服务的关系，在不损害内部监督制约机制的前提下，尽可能减少工作环节，提高纳税服务效率，千方百计减轻因专业化集中管理后给纳税人办税的麻烦和负担。　　（四）在发达地区先试点逐步推广。非居民税收管理由于其专业性、复杂性以及涉外纪律的严肃性，加之人才的有限性，不可能要求各个地区、各个层面都同一模式、同一标准、同一水平。非居民税收管理实行专业化集中管理需要有一个试点过程，可以在非居民税源主要集中在外向型经济发达的地区率先开展。例如省内苏南等发达地区非居民税收入库年近10亿元，而且呈现增长趋势。但是在经济欠发达的苏北地区，特别是在一些苏北的县域经济，非居民所得项目相对较少，有的地区甚至常年未发生一起，这就要求对非居民实行专业集中管理需要遵循实事求是的原则，先试点后完善，先调研再试点最后总结经验全面推广。建议应首先在发达地区试点，由点到面，积累成功经验，探索集中管理以后可能出现的问题，找出问题的存在因逐一设法进行解决，最终实现全面推广，逐步探索适合本地实际的非居民税收专业化管理方式。