合理促进消费的财税政策与机制创新

合理促进消费的财税政策与机制创新来源：税务研究作者：贾康日期：2010-01-28字号[ 大 中 小 ] 　　一、引言　　在世界金融危机冲击下，从我国整体经济结构和经济发展形态上考虑，较普遍的呼声是要促进消费。笔者认为，促进消费一定要掌握其中合理的、合乎实际发展阶段和现代化战略的内容。在现阶段，要避免那种“吊高胃口”、不可持续的超前消费：在中国这样一个发展中国家，要避免那种所谓“民粹主义基础上的福利赶超”式的促进消费。　　回到促进消费命题上来说，如何合理促进消费的考虑是必要的。笔者认为，促进消费的考虑主要应是促进低中收入阶层消费水平的适当提高。在市场经济发展的过程中，邓小平同志有一个很重要的说法：“要允许一部分人先富起来”。中国的富裕阶层这些年的收入水平和富裕程度的提高有目共睹。对于这些高收入阶层的消费，可能更多的是引导的问题，而非促进的问题，即引导他们减少过分的、炫耀性的、奢侈型的消费。当然，市场经济条件下还有一个消费者主权，不能设想用很多的行政命令简单地去做限制，但是需要有一定的引导。在促进消费方面，主要关注的，应该是如何合理地促进低中收入阶层的消费。　　二、注重提高低中收入阶层的收入水平和消费能力，特别是低收入阶层的消费能力　　中国是世界上*5的二元经济体，大部分的人口仍然在户籍上被认定为农村居民（我们的城镇化率现在还只有46%左右，当然还在迅速提高）。为了提高农民收入，这些年政府已经采取了一些措施，比如针对务农农民出台的粮食直补和农资综合直补政策，通过劳动合同法等相关因素提高进城务工的农民工的收入，等等。这些政策还可在机制上做进一步改进：当农产品价格上涨的时候，不急于采取很多抑制农产品价格上涨的措施，而主要考虑把财政可用的资金拿去补助城镇的低收入者。比如猪肉问题：在猪肉价格飞涨和猪肉价格急剧回落的过程中，政府曾经努力实施了对于能繁母猪的直接补助，还有对它的保险补助，现在可以总结经验，以后猪肉价格再上扬的时候，可以把这种补助资金用于对低收入者的直补。同样都是运用财政资金起到社会稳定的作用，但是，新办法、新机制既可以使低收入阶层能够应对猪肉价格的上涨，同时又能使养猪的农民得到实实在在的好处，而且还有利于更多发挥市场这个资源配置调节机制的作用。再有，对于低收入阶层的低保标准、退休人员的退休费标准等方面，政府这几年已经做了向上提高的工作，还可以根据实际情况继续作动态掌握。　　三、通过完善财税政策和加强其他方面的制度建设，消除社会成员消费方面的后顾之忧　　中国的储蓄率比较高，其中的一个原因是，在经济社会转轨过程中，相当大一部分低中收入阶层在有支付能力的消费方面，采取非常谨慎的态度，尽可能地增加储蓄。目的是为了要应对他们在养老、子女教育、医疗改革、住房改革这些事项后面存在的所谓后顾之忧。政府这些年已经做了不少的工作，比如建立基本养老保障，这个体系还在进一步改进，很多地方正在实验统分结合的——社会统筹加上个人账户的养老保障制度。关于统筹的级次，笔者认为应该先尽快做到省级统筹，再发展到全社会统筹。如全社会有一个统筹的蓄水池，从而让劳动力这种最主要的生产要素和生产力的最活跃因素，在统一的市场中无壁垒地自由流动，这是最适应市场经济要求的。同时。又可以使所有的自由择业者，在人力资本的流动中，消除了他流动时原来要遭遇的壁垒和他在养老方面的顾虑。我国现在已经在农村一部分地区试验农村的养老制度，也在开始试验低保，即比照城镇已经做到的“应保尽保”的最低生活保障，这种探索应该进一步往前推进。　　在义务教育的保障方面，已经在2008年秋季实现了全国城乡九年义务教育全免费。但实话实说。在中国的边远地区比如青海、西藏，要真正把这件事情有效落实还有一定的难度。牧民的孩子在父母是游牧者状态的情况下，如何能够得到大体上像样的义务教育，先不要说九年，首先是六年义务教育怎样才能够保证到位7现在必须下决心投入大量的财力、物力，并配上必要的人力，在那些地方建成一批寄宿制学校，使这些牧民的孩子摆脱现在“流动教学点”的情况，才能够使他们的义务教育基本保障大体落在实处。在这方面也有机制问题需要作进一步的探讨，以求使资金使用效益提高。　　在医疗保障方面，大家都非常关注新医改。财政部门的领导已经明确表态，在2009～2011年的3年时间里，要投入8500亿元新增财力来支持覆盖全民的医疗卫生体系的建设。做一个粗线条的预测，在3年之后，基本医疗保障的覆盖面应该基本到位，达到90%.但是，中国毕竟是一个发展中国家，在起始阶段医疗保障的力度与很多社会成员的心理、实际需要之间，可能还是有一定距离的。　　还有基本住房保障。笔者认为，这几年政府的政策理性在这个领域已经提升，根据政府的财力，在安居工程方面首先要做的工作，不是提供笼统的所谓经济适用房，而是提供廉租房，它是一种非产权房，可以解决最低收入阶层“住有所居”的问题。最低收入阶层有了廉租房，哪怕象征性地交一点租金就可以“住有所居”，那么他们的稳定，就带来全社会的稳定。在廉租房之上，还应该积极地研究政府如何合理地引导以新建房和二手房形成一个可以满足社会需要的“适租房”层面的供给。对于这种适租房，政府在政策方面要多加引导，使它运转起来，用以解决所谓夹心层、年轻白领、进入职业生涯初期这些人的问题——他们短时间内还拿不出直接购买产权房的这笔财力，但是可以住进比较体面、整洁的住房，即适租房。至于说廉租房、适租房两个层面都解决好了以后，再往上，笔者认为，所谓经济适用房与两限房，和一般商品住宅之间的界限已经相当模糊，往更高层面的发展应该更多地让市场去解决资源配置的问题。在一般商品住宅以上，包括高档公寓、豪华别墅，政府要管的是有关的规则和收税问题，而不要过多地去考虑它的价格问题，可以由市场去调节。　　这样一套完善的社会保障体系，如果能够有效运转，现阶段就能够在一定程度上解除很多低中收入阶层的后顾之忧，使即期的消费能够得到提高。　　四、采取各项政策以解决调动和发挥消费潜力的问题　　原来已有的购车、购房的消费信贷，如何总结经验、规避风险，更多更好地发挥促进消费的作用，值得作为相关管理部门、金融机构的一项重要任务。另外，近年在农村地区，已经在积极地推行家电和汽车、摩托车的“下乡”，政府给予必要的补贴，以此来发掘农村区域原本在临界点之下那个阶层的消费潜力。从现在的发展态势看，部分地区“家电下乡”的潜力已有所发掘，后劲不一定很大了，但“机动车下乡”潜力还不小，考虑到近年来和今后各地道路建设的进展和农民收入提高、生产经营扩展的前景，后劲可观，十分值得看重，应进一步调动适销货源，扩大“机动车下乡”的覆盖面和销售规模。此外，在城镇区域，也已开始试验无抵押担保的消费信贷但住房信贷、汽车信贷暂不列入这种试验范围，因为住房、汽车这些信贷可能还需要有另外一些制约，其他的耐用消费品则可试验这种无抵押的消费信贷，从而调动城镇居民的一部分消费潜力。　　五、应该调整收入分配格局，抑制不合理的收入悬殊，抽肥补瘦　　*9，现在从相关数据上已经可以认定，近几年国民收入分配中企业形成的收入明显提高，应该作出一定的政策调节。主要是大型企业，特别是具有垄断特征的国有大型企业，他们在整个国民收入分配中的比重近年来是明显提高的。这些垄断，包括不可避免的自然垄断因素，另外也有一些是国家给予特许权所形成的垄断因素。某些垄断需要在今后的改革中加以消除，比如，在电力行业，厂网分开的改革就是一个基本方向，不得已需要继续保持自然垄断的输电网，还要带有明显的垄断特征，而发电厂应该真正推向市场，通过竞争，把自己的产品（也就是电力）竞价入网。诸如此类的这些改革在推进的同时，应该在垄断企业、大型企业上缴国有资产收益方面，作出进一步的实际调控。应该肯定，2008年已经正式实施的在国资委管理监控之下的100多家国有大型企业，大体上要分别按照5%和10%两档向国库上缴资产收益的做法是非常值得肯定的。在此之前还应该提到，石油行业带有垄断性的国有大型企业，已经在上缴石油特别收益金。按这个发展方向，以后应该在制度上，通过国有经济的进一步战略性重组，使中央级的国有大型企业最后收缩到100家以下，从而可以逐步地发展一户一率的特定法案，通过代表全体公民利益的立法程序，以法案的形式确定某一特定国有大型企业按什么样的功能定位、应该如何处理向国库上缴资产收益的分配事项（石油特别收益金已有这种模式的雏型）。这是一个在今后调整收入分配格局的工作里，必须要处理好的机制创新和改革。　　第二，完善个人所得税，走“综合与分类相结合”的思路。在我国目前按照11个分类征收个人所得税的框架之下，简单地讨论提高起征点的问题没有意义。2008年6月18日，财政部网站刊登《我国，个人所得税基本情况》一文说明，现在简单抬高起征点实际上对富人更有利，就是在这个前提下说的，即个人所得税其他方面都不变，只提高起征点，确实是这么一个结果。但我们的发展方向应该是推进“综合与分类相结合”这个改革方向上的综合配套改革。本文建议，可以首先把资本利得抛在一边（即资本利得可能还要处理为分类，它比较敏感、比较特殊），看其他各种收入有没有可能都进入综合。如果都进入综合，其中一个关键问题是要做好相关技术的配套工作。例如，现在每个人有公民身份证，身份证号码应该成为各人的社会保障号码，同时也应该成为个人纳税号码，这个号码应该终身不变，并在整个登记系统里是惟一的。那么，这样的纳税号码同时要配上金融实名制和金融系统的计算机联网，就是说一个人所有的金融资产，无论在哪家机构、哪个柜台上办理，首先要当场验证他的个人身份证是不是有效证件，是不是真实的；其次在这个身份证号码之下，再逐项积累他金融资产的全套资料：如果每个年度仅作一次结算，就可以把一个人名下在各个金融机构的年度利息收入合计在他个人的号码之下，然后再以超额累进的方式征收个人所得税。这种调节机制在“综合”的情况下，可以扩大到除了作收入分类处理的收入之外的所有收入，综合在一起以后超额累进征税。那么，超额累进税率的设计该如何考虑？笔者认为，可以不调整起征点，在刚过了起征点的这个档次上，可把税率调低到1%，*6不超过2%，它对应的是收入比较低的社会阶层，这些人虽然也要缴纳个人所得税，但原来是按5%缴，现在降低到1%.使他既进入纳税人范围，又明显降低了税负。1%的税率。可以一直延伸到所谓“中等收入阶层”的下沿。在中等收入阶层这个范围之内，以5%即原来的最低税率来覆盖，就可以了。这个5%的税率可以从中等收入阶层的下沿一直覆盖到上沿，对在此范围界限之上的收入，个人所得税可以再加大调节力度，强化收入再分配，即对更高的收入可以从5%跳到15%，再跳到25%，*6还可以设想跳到35%（现在40%或者45%的边际税率可以取消了，因为效果不太好，也不符合税制改革的大潮流），从九级超额累进变成五级超额累进。在这种情况下，可以预计，综合配套的新方案将明显降低低收入阶层的税负，培育中等收入阶层，并且加大高收入阶层的实际税负，这样一来，个人所得税再分配的作用就可以更好地发挥出来。　　第三，对于在收入分配领域里可以发挥作用的另一个税种——不动产税，应该给予特别的关注，也就是现在大家都关心的物业税问题。文件里称之为物业税，是借鉴了我国香港的物业税的表述。但实际上这个税的设计和香港的物业税有区别，它应该对应的是市场经济成熟国家所称的、地方政府要作为它的税基和主要财源支柱的房地产税或者不动产税。有的国家简单地称为财产税（我国所说的财产税还要考虑到遗产税的问题）。现在如果把它定位为房地产税，在保有环节征收，要做税基评估，形成这样一个调节机制，好处有很多，如校正地方政府职能与行为，促进房地产业健康发展，等等。除此之外，它实际上会给中国有产权房的社会成员增加一个保有环节的税负，这个税负可以起到一定的调节收入分配的作用（当然也不排除一定条件下的税负转嫁）。这个税负会促使以后有能力买产权房的这些社会成员，比如中等收入阶层，购自住房的时候更多地考虑买小户型、经济实惠的住房，也会抑制那些炒房的投资者或者投机者，他手上保有住房的规模不能像现在这样肆无忌惮。那么，整个带来的这种需求方的变化。会影响供给方，开发商会在自己开发的地皮上努力兴建更多的小户型住宅，开征物业税所带来的好处一方面是中国土地集约利用水平的提高，另一方面是对收入分配格局的调整，即这种综合的效应至少在抑制房地产“泡沫收入”方面会配套发挥正面的效应，并长久地施加不动产保有环节上的收入再分配制度因素：让有税负承受能力的一批人为税收收入多作一些贡献，进而通过财政分配更有力地去扶助低收入者。此外，从中长期看，还有必要讨论遗产和赠与税等方面的问题。　　作者单位：财政部财政科学研究所