税收增额融资研究评述

税收增额融资研究评述来源：经济学动态作者：朱福兴日期：2010-03-17字号[ 大 中 小 ] 　　税收增额融资（tax increment financing，TIF）是借款融资的一种方式，20世纪50年代兴起于美国加利福尼亚州。进入20世纪70年代，由于联邦政府削减了为城市社区发展提供的拨款，导致地方政府陷入了严重的财政困难。在这种背景之下，税收增额融资被地方政府当作推行社区再发展政策的富有创新性和弹性的途径广为采用。至今，美国已有49个州通过了有关税收增额融资制度的立法（Man，2008）。税收增额融资已成为美国地方政府广泛的财政制度安排和促进经济发展的重要工具。　　一、税收增额融资的定义与特征　　税收增额融资是地方政府利用信用原则筹集资金，用于扩大在衰败地区的公共投资，改善基础设施，并由此引导私人投资进入指定区域的一种财政机制。实施税收增额融资项目的地区（街区）被称为“税收增额融资特区”（TIFs） （Johnson＆。Kriz，2001）。税收增额融资制度的基本原理依赖于它能增加物业价值的信念。因为，如果税收增额融资的基金用来提供基础设施，使该地区对投资者更有吸引力，那里的土地需求将会上升。有时甚至在公共投资还未投放之前，税收增额融资内的地块就可能出现增值（Weber，Bhatta&Merriman，2006）。一般认为，实施税收增额融资制度的目标，是使“衰败地区”得到再发展和促进地方经济的发展。一些观察家认为，税收增额融资是地方政府培育和推动市场驱动型的城市更新的最有力工具之- （Jolin etal.，1998）。　　在美国，虽然各州税收增额融资立法的细节各不相同，但其根本设计是相似的。地方政府必须证明一个再发展地区符合州政府关于衰败地区的定义，州政府也需要地方政府证明该问题地区除非使用税收增额融资否则不能够得到再发展。具体来讲，地方政府在推行税收增额融资项目之前，会为特定的地区准备一份税收增额融资计划。而这些特定的地区必须通过衰败检验（blight test）和“要是没有”检验（“but for”test）。一旦这一地区符合上述两方面的标准，即被指定为税收增额融资，地方政府将得到授权实体（州政府）的许可，发行税收增额融资债券来为发展计划筹集资金。在一特定的时期（通常是20年），税收增额融资计划将来自该区域的财产税收入分为两类：开发前对该区域的价值进行评估并以此作为税基收取的税款被地方政府用于一般性支出；再开发以后该区域的价值形成了增加值，以此为税基征收的税款被存放在一个特殊的增加值基金中，使用该基金的收益来偿还所发行的用于再开发区内公共改善项目融资的债券（ Weber，Bhatta& Merriman，2003）。　　与其他融资方式相比，发行税收增额融资支持的债券将被用于前期土地的购买和开垦，用于公共基础设施如街道、路灯、自来水和排污管线、道路镶边、下水道、园林景观等的安装。政府将本片土地初步开发好以后，就以低于地方政府开发成本价的价格出售给私人开发商——此种技术常被称为“土地成本减低”（ Kitchen，2006）。也就是说，税收增额融资是以发行融资债券为主要手段，以公共基础设施建设为主要内容，通过对开发前不动产税收预先设定一个基值，而开发后可能产生税收收入的增量部分作为税收增值，以此大幅度降低开发成本，解除开发商后顾之忧。为此，有学者将其定义为专门为开发商所设计的一种融资方案。　　二、地方政府推行税收增额融资制度的动机　　（一）财政动机　　1.缓解由于上级政府拨款的削减而导致的地方政府财政困难。Man&Rosentraub（1998，1999）发现，在印第安纳州，联邦对地方政府的定向援助金（targeted federal grants）的削减是市政府推行税收增额融资制度的其中一个原因。地方政府认为，税收增额融资是缓解由联邦拨款的削减而导致的财政困难的一条途径。Dye&Sundberg（1998）曾经构建了一个模型来分析地方政府推行税收增额融资制度的动机。他们发现，地方（通常是大都市区）的税率会影响地方政府是否推行税收增额融资制度的决定。这是因为高税率会提高税收增额融资当局的税收收入和地方政府的净现值。Man（1999）、Dye&Merriman（2000）、Laplante（ 2001）发现，税率越高，或者财产税税率提高的幅度越大，就越有可能使地方政府推行税收增额融资制度。地方政府有很多理由来实施更高的税率。联邦拨款的减少、经济衰退和地方政府过大的规模都能够造成税率的高企。而高税率这一事实则意味着地方政府要进一步提高税率并不容易。因此，对于地方政府来说，税收增额融资制度不会提高税率的特性就极具吸引力。　　2.地方政府能够筹集到预算外资金又规避政治上的责难。Anderson（1990）认为，地方政府可以用税收增额融资制度来操控预算。因为债务限额的测算一般都不包括与税收增额融资相关的债券，所以，税收增额融资能够被地方政府用来操控城市的预算以规避支出、收入或者债务方面的限制。Kitchen（2006）则发现，税收增额融资不需要地方政府提供转移支付资金来补贴企业，也不会发生一家企业将税金转移补贴另一家企业的情况。开发项目的资金来自该项目产生的税收收益的增加值，而不是来自城市其他区域的补贴。比起地方政府的其他花费来说，税收增额融资支持的项目开支更少地受到公众的详查。　　3.地方政府通过将高速增长的地区划进税收增额融资的办法从其他重叠辖区夺取税收收入。Dar-dia（1998）发现了加利福尼亚州地方政府在决定税收增额融资选址时的战略性行为。该行为能够提高税收增额融资的物业估定价值和增加税收增额。Dye＆Merriman（2000）发现，在推行税收增额融资制度之前，芝加哥就已经拥有较高的物业价值增长率。Byrne（2002）发现，芝加哥的一些税收增额融资区域位于高收入、低房屋空置率的地区。由于上述地区物业价值的自然增长率可能会很高，因此，即使没有税收增额融资制度的影响，物业价值也会上升。因为税收增额融资当局会从物业的增值中获得税收收入，所以在拥有高物业价值自然增长率的地区建立税收增额融资的行为意味着，该地方政府正在从其他重叠辖区中捞取好处。Man（1999）发现，对于印第安纳州的城市来说，它们推行税收增额融资制度的原因之一是邻近的城市也推行了税收增额融资制度。这一战略性行动表明，税收增额融资也被地方政府用于争夺财政（商业）资源。　　（二）经济和社会意义　　1.促进地方经济发展。Dye&Merriman（2000）发现，在芝加哥，非住房因素在物业总估定价值中所占的份额越大，该大都市区政府就越有可能推行税收增额融资制度。这一结论表明，大都市区在试图通过税收增额融资来维持商业活动和税基，以减轻由经济衰退所造成的影响。Gibson（ 2003）发现，税收增额融资大多数是制造业、服务业和零售业密度较高的地区（以产业数量／平方英里为单位进行测算）。因此，税收增额融资制度是促进地方经济发展的一个工具。税收增额融资促进了贸易发展，成功地提高了居民的生活质量。　　2.帮助衰败地区再发展。Laplante（ 2001）发现，在缅因州，大都市区的规模越大，物业价值的增长率越低，大都市区就越有可能推行税收增额融资制度。Byrne（2002）发现，税收增额融资区域一般位于失业率较高、房屋空置率较高、建筑物较陈旧、白人居民比例较低、居民收入水平较低的地区。同时也存在例外，如一些税收增额融资区域就位于高收入、低房屋空置率的地区，另一些税收增额融资区域则不位于最差的地区。这种“差，但又不是最差”的情况表明，在情况最差的地区，要让税收增额融资制度取得成功十分困难。Man（2008）的研究表明，印第安纳波利斯市中心镇的税收增额融资项目提高了税收增额区内的房屋销售价格。税收增额融资项目在提高衰败地区物业价值方面是有效的。　　3.创造和挽留工作岗位。Man（2002）的研究认为，如果税收增额融资对工作培训的资助帮助制造业主稳定了事业，使一部分劳动力得以保留，从而对就业和工作产生正面影响，那么从整体上看对城市发展也是有利的。Weber et al. （2006）的研究认为，城市政府在开展经济发展计划的同时还寻求其他重要目标（物业价值以外）的实现，其中包括创造和挽留工作岗位，增强城市聚集经济效应，美化城市等，这些目标与指定税收增额融资的动机是一致的。　　4.控制城市扩张。Onyschuk（ 2001）、Kitchen（2006）等认为，实施税收增额融资项目的地区，其贡献的税金将减少私人部门面对的风险和不确定性，同时使私人部门更加相信他们的投资将肯定用于本地区的新生再造建设。因此，如果利用税收增额融资的办法来激励市中心的开发（腾空地盘）或棕色地块整治，那么城市扩张的趋势可以得到遏制。　　三、税收增额融资制度对地区物业价值的影响　　研究者们从不同的角度、层次和方法分析了税收增额融资制度对物业价值的影响，并且得出了不尽相同的结论。　　（一）基于对税收增额融资区域内外物业价值影响的研究　　Brueckner（2001）构建了一个理论模型，用于揭示由税收增额融资制度所带来的基建方面的改善与物业价值之间的关系。他发现，税收增额融资一般都能够提高税收增额融资区域内的物业价值。然而，对税收增额融资区域之外的地区来说，如果这些地区的公共产品供给水平仅仅轻微低于社会的*3水平，那么TIF制度可能会降低这些地区的物业价值。Smith（2006）研究了税收增额融资制度对房地产升值率的影响。他发现，与税收增额融资区域外的物业和在税收增额融资区域划定之前就出售的物业相比，税收增额融资区域内的物业拥有更高的升值率。Weber et al. （2006）使用了严格的定量分析方法——重复销售法（ repeat - sales approach）研究了税收增额融资制度对税收增额融资区域周边房屋升值情况的影响。他们发现，低价房的升值速度要远远高于其他房屋。然而，没有证据表明是税收增额融资制度导致了低价房不成比例的升值。　　Man（2008）的进一步研究使用了Hedonic特征价格模型对印第安纳波利斯市中心镇和其他地区进行估计，并进行了邹氏检验（Chow test），得出结论：印第安纳波利斯市中心镇的税收增额融资项目提高了税收增额区内的房屋销售价格，但对周边地区的服务售价并没有外溢效应。　　Dye ＆ Merriman（2000，2003，2006）则得出了不同的结论。他们发现，在芝加哥，推行税收增额融资制度导致城市物业的均等化估定价值（ equalizedassessment value）每年降低3.4%.他们也发现税收增额融资区域内的物业均等化估定价值增长率要远远大于它们所在的城市。与没有推行税收增额融资制度的类似的大都市区相比，推行税收增额融资制度的大都市区内的非税收增额融资区域并没有得到更快的发展——甚至会发展得更慢。　　（二）基于对税收增额融资区域的指定研究　　Weber et al. （2003）的研究发现，在芝加哥位于混合用途类税收增额融资区域（如商住混合区）的工业地块价值高于非税收增额融资区类似工业地块的价值；然而，在纯粹工业税收增额融资区域的地块价值则不高于、甚至有时还明显地低于不在税收增额融资区的类似地块。这是因为在混合用途类税收增额融资区域内，工业地块的拥有者能够更容易地将其地块的用途转变为利润*6的种类。这意味着税收增额融资区域的划定会影响混合用途类税收增额融资区域内的工业地块的使用情况，并因此影响到物业价值。研究认为：至少在芝加哥，对于那些位于工业类税收增额融资区域内的物业而言，税收增额融资制度不能提高它们的价值。与之相反，在混合用途类税收增额融资区域内，房地产价格不低于非税收增额融资区域的价格，甚至更高。因此，地方当局将更倾向于指定一个}昆合用途的税收增额融资区。Gibson（2003）曾研究过哪些因素会影响市政府关于税收增额融资区域选址的决定。他发现，市政府用税收增额融资制度来帮助“中等贫穷”（ moder-ately disadvantaged）地区。而Man（2008）的研究表明，在印第安纳州，税收增额融资区域一般位于高房屋空置率（低家庭入息中位数）的街区，但也有一些则位于低房屋空置率（高家庭人息中位数）的繁荣街区。而一些衰败的街区（高房屋空置率／低收入）则并没有被划定为税收增额融资区域。中心镇内街区的物业价值越低，房屋空置率越高，就越容易被划定为税收增额融资区域。　　（三）基于影响税收增额融资区域内物业价值的因素分析　　研究者们认为，税收增额融资对物业价值的影响首先来自于人们的增值预期（或是信念）。Gins-burg（2003）指出，一些实例表明，仅仅一个税收增额融资的传闻就会引起物业价值快速增长的期望。例如在芝加哥市批准查塔姆区成为税收增额融资区域之后，虽然还没有进行任何土地收购或基础设施投资，该地区的物业价值就已增长了13倍。　　Dardia（1998）运用人口普查变量的向量来选择与加州每一个税收增额融资区域相对应的控制区，然后用税收增额融资区域的物业价值增长和控制区进行对比，以推断税收增额融资的影响。分析表明，税收增额融资区域比那些对应区域增长得更快，因此他推断税收增额融资制度本身刺激了物业价值的增长。　　Weber et a1.（2003）的研究认为，政治因素影响着地方政府对税收增额融资区域的设定。有强大政治力量的发展商和任选官员会说服行政人员选择有利于他们的税收增额融资计划。这样，即便只是正常的通货膨胀也会造成区域内物业价值的名义增长，从而让市政府能够从税收增额融资区域所在的税收管辖实体攫取新的税收。事实上，被设定的税收增额融资区域往往本身就具有物业价值增长的预期。正如Dye&Merriman（2000）的解释，在特定区域划定税收增额融资区域的决策是为了从预期会发展的地区获得增长的税收。　　Byrne（2002，2006）研究了芝加哥税收增额融资区域的特征及区内物业价值的增长率。他发现，税收增额融资区域内物业价值的相对变化率与税收增额融资的规模和白人居民的比重正相关，而与人口密度负相关。如果税收增额融资区域的面积越大，白人居民的比例越高，人口密度越低，衰败程度越严重，那么该税收增额融资区域的物业均等化估定价值就越高，新的税收增额融资区域也会发展得越快。　　四、关于税收增额融资制度的批判　　（一）效率问题　　对于税收增额融资的批判，首先来自于对税收增额融资制度效率的评价和部分城市对税收增额融资的滥用。Dardia（ 1998）、Byrne（ 2002）、Gibson（2003）等发现，某些税收增额融资区域位于富裕的地区而不是最差的地区。Dye&Sundberg（1998）认为，在物业价值的自然增长率较低的地区，税收增额融资计划可以很容易地获得正的净现值（ positivenet present value）。随着税收增额融资区域内物业价值的自然增长率的不断提高，税收增额融资制度变得低效的概率将会上升。Dye&Merriman（2000，2003）发现，与不推行税收增额融资制度的类似的大都市区相比，实行税收增额融资制度的大都市区中的非税收增额融资区域并不具有更快的增长速度，有些时候其增长速度甚至会更慢。因为采用税收增额融资反而减少了某些城市物业价值的增长，也就是物业价值的增长有一部分被非税收增额融资区物业价值上升速度的降低所抵消。他们据此认为税收增额融资制度的主要作用是在一个大都市区里面重新安排经济活动，而且税收增额融资制度导致了投资在地理上的低效率的再分配发展（ relo-cation development）。但要为其筹集资金则十分困难。而Brueckner（ 2001）则认为，要预测税收增额融资制度对城市总体物业价值的影响是十分困难的，因为没有足够的事实和数据证明，税收增额融资确实与物业价值存在正相关关系。　　（二）公平问题　　对于税收增额融资的批判，还源自于税收增额融资的公平性问题。如果在税收增额融资区域内的物业升值幅度不够大，那么税收增额就将不足以偿还债务，地方政府因此不得不以增税的方式来偿还债务。由此便产生了一个公平性的问题——即税收增额融资区域内财产税的有效税率将比其他地区更高。Weber（2003）指出，税收增额融资制度虽然减少了学区（school districts）的财产税收，但州政府的援助资金超额补偿了这些学区。州政府实际上补贴了税收增额融资制度，而地方政府则仅负担较少的成本。同时，如果政府补贴了那些不具备生存能力的商业开发，将会排挤更能盈利的商户，税收增额融资可能抑制物业价值。Kitchen（2006）则认为，税收增额融资区域只是加速了那些无论如何都要开发的项目的进度，对本来就准备开发本项目的开发商而言，实施税收增额融资区域意味着开发商获得了一笔意外的横财。　　（三）地方政府的过度干预并由此滋生腐败　　Weber et al.（2003）的研究认为，税收增额融资带来的税收增额分配是高度自治化的，有强大政治力量的发展商和任选官员会说服行政人员选择有利于他们的计划。即便税收增额融资不吸引额外的开发，城市政府也会愿意设定税收增额融资区域，因为这个过程存在着大量税收再分配的潜在可能，而且即便只是正常的通货膨胀也会造成区域内物业价值的名义增长。Weber等（2006）指出，芝加哥甚至全国的一些社区组织都认为，城市政府用税收增额融资鼓励了中产阶级化、物业价值高涨和土地投机。而城市政府的官员则很容易地把物业价值的增长归功于他们所采取的经济发展政策，这其实就是一个当前公共政策领域十分盛行的“捞名声”的例子。然而，由城市政府委托或直接进行的研究通常只是简单地累计自项目实施以来物业价值的增长，并或声明或暗示正是税收增额融资项目的实施导致了这种增长的结果。　　五、总结与借鉴　　综上所述，税收增额融资制度具有很多好处：（1）地方政府能够通过发行税收增额融资债券来为区域内的公共基建项目融资，居民因此能够享受到公共设施改善所带来的好处。（2）推行税收增额融资计划并不需要提升税率，可以规避政治上的责难。（3）地方政府在税收增额融资计划上拥有很大的自主权和支配权，在满足地方政府的需要方面具有很大的弹性。（4）税收增额融资计划能够通过吸引私人资本的进入，创造和挽留工作岗位，由此推进衰败地区的再发展，并控制城市扩张。另外，税收增额融资区域内的物业价值也可能会上升。税收增额融资已越来越受到地方政府的欢迎。　　我国现阶段正处于城市化快速发展时期，地方（城市）政府已经面临着由于城市扩张过度、“土地财政”日渐枯竭、老城区改造和再开发负担日益沉重等带来的多重压力，传统的收入体系已越来越不能满足地方财政的支出要求。探索建立适应时代要求的地方政府融资方式已成为我国公共财政与公共政策研究领域的共同课题。为此，税收增额融资将不失为一种有益的借鉴。　　作者单位：徐州工程学院经济学院