支持文化体制改革和文化产业发展的财税政策分析

支持文化体制改革和文化产业发展的财税政策分析来源：税务研究作者：张皓日期：2010-09-30字号[ 大 中 小 ] 　　一、现行文化产业相关财税政策的内容　　与文化产业相关的税收政策集中体现在《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税[2009]31号）和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税[2009]34号）两个文件中。新颁布的文件是对此前下发的《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》（财税[2005]1号）及《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》》（财税[2005]2号）两个文件的修订和完善，并延期5年，执行期限为2009年1月1日至2013年12月31日。修订后的文件特别强调对转制后的文化企业继续给予税收支持。修订后的文化产业税收优惠政策主要有以下三个特点：　　一是修订的税收扶持政策是对过去5年已经实施政策的延续、修订和完善。在过去的2004～2008年间通过对文化体制改革试点地区的所有文化单位和不在试点地区的试点单位给予一系列的税收优惠政策，惠及全国2 000多家转制文化单位，减免税收达近百亿元，对于激励文化单位加快转制或改制步伐。发挥了重要作用。新的扶持政策根据文化产业发展的实际情况，在对原先实践证明行之有效的税收优惠政策作大部分保留的基础上，增加了新的内容，使其更切实际。　　二是新税收扶持政策重在推动经营性文化事业单位改制和文化企业的发展。新增政策规定，经营性文化事业单位和财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税、房产税，并对在转制过程中资产评估增值涉及的企业所得税及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城市维护建设税等给予适当的税收优惠。并专门对文化企业发展给予支持，例如，对内容涉及广播电影电视、出版发行及生产重点文化产品的进口设备等给予企业所得税、增值税、营业税及关税等免征优惠。　　三是新税收扶持政策继续鼓励文化产品和服务出口及技术创新。新税收扶持政策继续鼓励和支持企业参与国际竞争，推动我国文化产品和服务更多的进入国际市场。在延续文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税的基础上，明确了出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税的政策。继续鼓励文化企业充分利用高新技术，推动文化企业发展。对于认定的高新技术文化企业减按15%征收企业所得税：对文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，在计算应纳税所得额时允许加计扣除。　　二、现行财税政策存在的主要问题　　（一）税收政策环境对文化产业发展不利　　深化文化体制改革是一项关系社会主义现代化建设全局的重大变革，党的十六大以来，我国不断推进体制创新、机制创新和文化创新，文化体制改革工作取得重大突破，但和发达国家相比，对于文化产业的认识还存在差距，对文化产业在国民经济中的重要作用认识不足，政策环境尤其是税收政策环境对文化产业发展不利。目前，我国对文化产业仍然征收营业税，并且对其产品出口也没有退税，使得文化产业发展处于较为不利的税收政策环境中。从促进文化产业发展的角度来看，我国有关税收制度还需要在多方面实施改进。　　（二）优惠政策执行难度大　　文化产业是中国加入wto后为数不多的保护性行业之一，文化产业税收优惠政策的出台对推动文化体制改革、支持和促进文化产业发展有着深远的影响。2004年以来，国家为推动文化体制改革专门制定了一系列税收优惠政策，对于激励经营性文化单位转制、支持文化企业发展，发挥了不可替代的作用。但税收优惠政策本身的“内伤”限制了效果的彰显。如财税[2009]31号文规定：“2010年底前，广播电视运营服务企业按规定收取的有线数字电视基本收视维护费，经省级人民政府同意并报财政部、国家税务总局批准，免征营业税，期限不超过3年。”该项优惠政策的审批程序过于复杂，导致只有少数广播电视运营服务企业能够享受到该项优惠政策，有失税法公平原则。　　（三）政策支持力度不足　　虽然国家出台了一些税收优惠政策，但优惠政策比较分散。实际减免税总量并不大，政策导向不够明确，对文化产业的扶持力度成效不明显。如济南市2008年共有文化企业232户，减免各项税收1474.8万元，其中：营业税341.15万元，企业所得税530万元，增值税568.65万元，房产税、土地使用税35万元。其他城市能享受到的税收减免就更少。　　此外，文化产业体制改革的缓慢进展和文化产业企业对税收优惠政策的了解不足，也在很大程度上影响了税收政策的落实执行效果。由于文化企业多数有自己的上级主管机构，距完全市场化还存在着一定差距，企业仍然存在计划经济时代“上面给政策、下面吃政策”的思想，对税收政策的主动把握方面明显落后于其他行业企业。　　三、支持文化体制改革和文化产业发展的税收政策优化策略　　（一）基本原则　　1.政府主导与充分发挥市场机制原则。从世界各国特别是文化产业后起国家的经验看，政府主导特征明显，文化产业的发展需要政府的大力推动，既要提供文化产业发展必要的法律、制度环境，也需要政府提供大量的基础设施，为文化产业的发展和文化消费提供基本保障。对于公共文化，政府要保证和进一步加大财政支持，鼓励民间资本对非营利性文化产业提供赞助和捐赠；对于营利性文化产业以税收、金融等方式提供间接支持。　　2.公共与营利性文化区别对待原则。因公共文化和营利性文化存在本质区别，即公共文化具有很强的正外部性：而营利性文化具有逐利性，因此，两者在运作方式上存在较大差异。公共文化支出应作为预算内固定支出项目，并应给予充足的财政支持。而对于营利性文化产业则重在引导，提供一个有序发展、公平竞争的平台和环境，对于重点发展的行业给予一定的优惠政策，逐步提升其国内和国际竞争力。　　3.传统文化与新兴文化并重原则。传统文化具有地域性、惟一性特征，几乎不存在模仿，往往容易形成一国或一个地区的品牌。因此，文化产业的发展在促进新兴文化产业发展的同时，也要注意保护、挖掘和发扬传统文化，形成特色。　　4.文化、科技与人才相结合原则。当前文化产业与高新技术产业融合的特征日益明显，文化产业的发展离不开高新技术和高素质人才。应注重研发与文化产业相关的共性技术，培养文化产业方面的各种人才。　　（二）具体税收政策取向　　1.加大税收优惠力度，创新税收优惠方式。税收优惠的重点在于：　　（1）鼓励企业和私人捐赠。公益性捐赠税前扣除是世界各国鼓励文化产业发展的普遍做法，大多数国家的公益性捐赠扣除比例介于10%～30%，可考虑适当提高针对文化产业捐赠的扣除比例。　　（2）鼓励发展文化服务贸易和文化“走出去”。应进一步制定鼓励文化服务贸易的税收政策，如实行更具激励作用的出口退税政策，采取税收抵免、免税等财税政策，鼓励文化企业提高对外贸易和海外投资的比例。　　（3）鼓励文化企业技术创新。细化文化新产品、新技术的认定标准，解决企业研发立项（开发计划）如何认定的问题，积极落实现有各项科技创新优惠政策，对加快创新成果转化给予政策扶持。　　（4）进一步加大政策扶持力度。制定和完善地方性政策法规，破除地区行政、行业隶属的约束，进一步促进文化产业和文化企业做大做强。　　（5）鼓励开发弘扬传统文化。　　创新税收优惠方式主要包括：（1）实行差别税率。依据文化产品和服务的特性实施差别税制。完善和细化文化产业的差别税率政策。对属于文化产业核心层的新闻服务，出版发行和版权服务，广播，电视、电影服务和文化艺术服务等从低确定税率；对属于文化产业外围层的网络文化服务、文化休闲娱乐服务和其他文化服务适中确定税率；对仅属于相关文化产业层的用品、设备和相关文化产品的生产、销售等从高确定税率。（2）充分利用税收返还政策。根据财税部门返还给文化主管部门的文化事业建设费，分别设立各种文化基金或专项资金。用于对有市场发展前景的文化资源项目的产业化开发和支持中小科技型文化企业创业投资。　　2.增加财政投入总量，优化财政投入结构。一是优化财政支出结构，加大文化建设投入力度。要继续坚持以政府为主导的扶持公益性文化事业的政策。建立健全政府公共文化事业投入稳定增长机制，发挥公共财政在公共文化事业投入中的主渠道作用。二是科学界定文化单位性质，实行有区别的财政扶持政策。财政部门应结合事业单位改革，在科学界定文化单位性质和功能的基础上，分层次、分类别、有针对性地实施财政扶持政策。三是进一步创新财政投入方式，提高文化专项资金的使用效益。　　3.其他配套措施。（1）合理解决经营性文化企业改制过程中遇到的相关税收政策问题。如文化企业资产评估中的税收问题、文化企业资产重组中的税收问题、文化企业不良资产处置中的税收问题等。（2）加快建立健全以《文化产业促进法》为统领，包括各种税收扶持政策在内的文化产业法规体系建设，以法律形式确定国家发展文化产业的基本税收扶持政策。　　作者单位：山东省地方税务局