防范税收执法风险的探索与实践来源：宜春市地税局作者：易南锡日期：2013-02-26字号[ 大 中 小 ] 　　内容提要：本文从防范税收执法风险面临的形势入手，阐明了依法治税防范执法风险的重要性紧迫性，较为详细地分析了执法风险的主要表现和原因，归纳总结了在规避防范税收执法风险上的一些尝试体会。　　关键词：执法形势　执法风险 　防范　尝试　　依法治税，防范执法风险已经成为税务部门讨论越来越热的问题，如何规避、降低执法风险可谓仁者见仁，智者见智。笔者着眼基层税务机关执法实际，对此做一些初步的探讨。　　一、防范税收执法风险面临的形势　　（一）法制建设的深入推进对依法治税的要求越来越高。依法治国已经成为执政党的纲领之一，依法治税是依法治国内容的一部分，是税务工作的灵魂。税务机关所开展的任何一项执法工作，都必须在法律、法规、规章、细则甚至工作要求等繁多的税收法律系统中运行，如果稍有不慎，偏离了这个系统，就有可能成为执法风险的证据。同时，税收执法工作都时刻处在国家机关、媒体机构、人民群众的监督之中，即便是工作中服务不周、言语不顺，都有可能引发纠纷，扩大事态，成为舆论的靶子，给税务机关和税务人员带来风险。　　（二）税收执法对象的法律意识与维权意识越来越强。随着社会的进步，人们的追求从解决“温饱”已发展到要求提高物质生活质量，从摆脱愚昧无知已发展到崇尚文明进步。事事要公平，处处讲维权已经形成氛围，大学生个体户、高学历企业主等遍地开花，法律意识与维权意识越来越强烈。越来越多的执法对象甚至进入到了政策决策层（如人大、政协等相关团体），对政策的制定有相当的话语权，并且其行为对管理者有相当的影响力。从近几年来的统计看，全国税务行政复议案件始终保持18%左右的增长幅度，且复议维持率低、诉讼败诉率高的特点非常明显。　　（三）司法机关对税收执法风险问责越来越严。近年来，随着《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，国家对依法行政的检查监督越来越严，检察机关对税务部门的监督力度也在不断加大。2008年查处的深圳市福田区国税局人员渎职案中，受到处理的人员多达26人。2010年12月，国家两办又转发了中央纪委等九部委制定的《关于加大预防和惩治渎职侵权违法犯罪力度的若干意见》，进一步加强了对行政执法部门渎职侵权、违法犯罪的查处力度。因此，税务机关和税务人员在执法中必须时刻保持如临深渊，如履薄冰的风险意识和警惕性。　　二、税收执法风险的主要表现　　（一）税收征管环节执法风险　　1、税务登记管理环节风险。一是存在漏登漏管风险。部分纳税人不主动办理纳税登记，出现漏登漏管现象。二是存在登记内容失实、虚假登记风险。如有些人办理税务登记证件仅作为其获得更高房屋拆迁补偿的虚假营业用房证明材料、获得政策扶持的无息贷款的虚假证明等等。三是变更、注销登记风险。如有的纳税人未及时申报进行变更登记或虚假申报变更登记；有的纳税人实际已被工商部门注销还继续向税务机关领购发票并利用这些发票从事违法经营活动等。　　2、发票管理环节风险。一是税控机打发票全面推行后，有些纳税人在准备不经营之前自行开出大额发票一走了之，造成税款流失。二是税务机关在代开发票时，对代开票纳税人提供的资料审核把关不严或审核不认真，错误的代开发票而造成税款流失等其他影响。　　3、申报环节风险。一是税申报管理流于形式，部分税务人员存在代替纳税人填写纳税申报表或指使纳税人按照税务机关或人员的意思申报税款数额现象。二是对逾期办理纳税申报的违法行为，处罚时随意性太强，执法不严或执法过严等。　　4、税款征收环节风险。一是税款征收环节涉及税款所属日期、税目、税率、税款征收机关等多个执法风险点。二是核定征收指标很难进行量化，存在着纳税人之间条件差不多但核定的税款相差却很大，产生税收执法风险等。　　（二）税务稽查环节执法风险　　1、税务检查方面。一是税收具体行政行为程序违法。比如让无执法权的人参与执法、未按规定出示税务检查证、履行告知义务、收集的证据来源、手段程序等不合法等。二是引用法律法规不准确。如制作执法文书引用内部文件、工作规程等低级次条文，造成行政复议或行政诉讼时税务机关处于被动地位等。　　2、执法程序方面。一是省略步骤，即将必须的法定步骤予以省略。二是颠倒顺序，即不按各步骤先后顺序履行构成程序违法。三是改变方式。例如，《税收征管法》规定采取简易保全措施的手段仅限于扣押，如果执法人员采取了查封或者冻结的手段，就构成了改变方式的程序违法。四是超过时限，即未按法定的时限行使税收执法权。　　3、自由裁量权使用方面。主要表现为自由裁量权的滥用。一是违法行为的危害性与处理结果不成比例，违反“过罚相当原则”。二是随意加重处罚。比如，执法人员因纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好，从而对纳税人实施了加重处罚。　　（三）税务行政审批环节风险　　主要是在审批减免税以及实施行政许可过程中，存在未按法定要求审批减免税和作出许可决定的行为。如对具有减免资格的申请人不予减免，对不具备减免资格的申请人给予减免；无正当理由不予行政许可，或者未依法说明不予许可的理由等。　　（四）行政复议等税收法律救济环节风险　　主要是在办理税务行政复议和行政赔偿案件过程中，存在不按照法定要求办理复议、赔偿事宜的行为。如行政复议中，无正当理由不受理、不审查、不答复；复议机关超期不作复议决定、复议决定未准确告知申请人提起诉讼的时间和具体对象等。　　三、税收执法风险产生的主要原因　　（一）税收政策原因。一是政策复杂化。现行税收法律体系中，法律所占比例较少，规范性文件多，即通常我们所说的税收政策。这些文件的互通性不强，使税收政策趋于复杂化，在执行过程中甚至有冲突的现象。二是政策执行难把握。我国幅员辽阔，经济发展不平衡，对于全国统一的税收政策在实际操作时会出现不是执行政策不严就是影响地方经济发展，即使同一省份的相邻地市，政策落实的结果有时也不一致。三是政策执行与落实不同步。有时政策执行期与收到的文件时间不同步，文件收到晚，而执行期早，给已经执行过的税款征收工作带来新问题。如2011年10月出台公布的提高营业税、增值税个税起征点政策，执行期是11月1日，基层一线税务机关收到文件落实时却晚了几个月，客观上给一线税务征收机关带来了执法风险。　　（二）税收征管体制机制原因。一是国地税机构设置问题及税收征管执法差异引发执法风险。国、地税机关没有隶属关系，两者之间的信息共享和传递存在障碍，有时对同一执法对象执法的标准也不一致。如对国、地税共管的个体工商户，在征收个人所得税及附加税时，地税机关认定达到了起征点而国税机关认定未达起征点，相互之间的执法差异使纳税人与征税机关产生了矛盾，从而造成执法风险。二是“征、管、查”三分离的征收管理体制引发执法管理缺位的风险。由于执法权限的限制，税收征收部门只负责税款的征收，税收管理部门从专管员的管户制向管理员的管事制度转变，稽查部门专司其职，三者之间信息反馈沟通不畅，征收管理衔接不顺，造成执法管理缺位，形成税收执法风险。三是部分考核指标设置不科学引发税收执法风险。比如纳税申报率考核，由于部分纳税人的纳税意识还不强，尤其是个体工商业户和小型私营企业，主动申报的较少，而税务机关为了达到较高的申报率，从而出现了较多的“零申报”现象。　　（三）税务执法人员自身因素的原因。一是执法不规范。有的税务干部执法程序不清，使用税务文书及引用法律条文错误等，容易导致税收执法过错。有的税务干部执法方式和手段简单粗暴，使征纳双方矛盾激化引发风险。二是执法不严格。有的税务干部责任意识不强，疏于管理，对不严格执法或行政不作为可能引发的税收执法风险认识不足。三是思想不纯洁。个别税务干部经不起金钱的诱惑和不法分子的腐蚀拉拢，执法犯法，引发刑事案件。　　（四）执法环境原因　　一是地方政府要求税务机关参与地方执法活动。如地方政府在集中力量进行环境整治时，要求税务、工商、公安等职能部门从严、从重、从快打击，这往往会造成税务检查人员主观上带有偏见，程序上不能到位，处罚上过于严厉，留下诸多后遗症。二是搞特殊政策。一种情况是有的地方政府热衷于招商引资，要求税务部门搞税收优惠，造成优惠政策和税法相冲突；另一种情况是地方政府在国家出台优惠政策时要求当地税务部门推迟执行或打折扣执行，从而引发风险。三是变相干预稽查案件查处。通过领导打招呼，搞协调的方式干预税收执法，将执法风险留给了税务部门及其执法人员。　　四、防范税收执法风险的探索与尝试　　（一）增强防范意识，合法规避风险。一是要强化风险意识。　防范执法风险首要的问题是税务执法人员要树立和提高风险意识。要大力加强风险教育，让执法人员牢记风险无处不在，无时不在，始终清醒地认识到执法风险直接关系到税务机关的存在和发展，直接关系到税务人员的幸福和前途。二是要主动避开风险。如在税收执法和文书制作上，要求税务人员尽量引用《征管法》等位阶级次高的法律，少用或不用办法、细则等位阶级次相对较低的规范性文件。对两者之间有冲突的地方，坚决不用，避免引发风险。三是要合法转移风险。《征管法》第77条规定了税务机关应当移交司法机关追究刑事责任的具体情形，而《刑事诉讼法》第84条规定“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报”。对一些处理难度大、影响面广的案件，一线税务机关应及时移交给公、检、法机关处理，既能提高了工作效率，又可转移矛盾风险，确保在稽查大案要案上不出问题。　　（二）加强队伍建设，提高执法水平。一是要发挥文化的陶冶作用。文化的教育、[*{c}*]、凝聚作用被越来越多的管理者所认同。如笔者所在单位结合宜春月亮文化的地域特点，确立“和衷共济、清白圣洁、兼容并包、坚韧执着、无私奉献”的袁州地税文化理念，通过培育打造“廉洁型”六小文化、 “警示型”楼道文化等系列文化活动来筑牢税务人员的思想道德堤坝。二是要发挥自身教育资源作用。如笔者所在单位通过每月开展一次“税官讲坛”活动，让业务知识好和操作能力强的人上台授课；每半年开展一次“执法经验交流会”活动，交流、讨论、分析具体执法过程中的经验体会、得失过错，达到自我教育提高的目的。三是要发挥考核监督机制作用。要对所属人员定岗定责，建立起基层、机关定期进行考核的责任机制，认真考核评议，严格过错追究，增强严格按法定程序和时限办理税收业务的责任意识，规范执法行为，把执法风险扼杀在萌芽状态。　　（三）加强沟通协调，创好外部环境。一是要主动争取地方党委、政府的支持。地方党委、政府的支持是我们做好地税工作的重要前提，一线税务机关应注重平时与地方党政的请示汇报。如每年年初局党组扩大会、全局干部大会时，争取地方党委、政府主要领导或分管领导参加；每次重大业务活动、重要案件查处时搞好请示汇报；当地方党委、政府的行政命令与税法、地税机关的职能相冲突可能带来风险时，局领导亲自做好解释、沟通、协调工作，为防范风险创造良好的外部条件。二是要加强相关单位的联系沟通。要加强与国税、工商、银行等部门的沟通合作，做到信息共享。要加强与司法机关的协调，在稽查涉税案件时合法保障好税务人员的权益。如坚持每季与国税、工商部门进行一次信息比对，每年主持召开一次涉税相关单位参加的联系会议等。三是要健全协税护税体系。要争取社会各界对税收工作的理解、支持、监督，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系，保障税收执法和税务干部的安全。如采取建立协税员、信息员、在税务部门政府工作网上开辟税务信息举报答复专栏等措施，形成群众性协税护税的网络体系，依托社会力量来降低税务机关的执法风险。