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案由：关于规范地方政府融资平台建设的提案
提案者：石文先委员
提案内容：
近年来，我国地方政府融资平台发展迅速。据不完全统计，目前31个省级国资委中有28个省份都设有融资平台，地市设立的融资平台更多，有数据显示，截至2011年9月末，全国共有地方政府融资平台超过10000家。地方政府融资平台在促进当地经济较快发展过程中发挥了积极作用，但也暴露出一些较为严重的问题。因此，有必要对我国地方政府融资平台的现状进行全面分析，在肯定其对社会经济发展的作用的同时，就其存在的问题进行分析，找出解决问题的对策。
一、地方政府融资平台对地方经济发展的作用
（一）有利于弥补地方政府公共财政资金的不足
1994年分税制改革以来，地方事权承担过多与财力不足的矛盾越来越突出，中央“拿大头”，地方“拿小头”，导致地方财政十分紧张。而我国现行《预算法》规定，各级政府必须按照量入为出、收支平衡的原则安排支出，法律不允许地方政府发行债券募集资金，地方政府只能设法寻找解决财政紧张的替代品。在这种情况下，大量举债和土地财政就成为地方政府筹资的主要方式，政府的组织优势和银行的融资优势结合在一起，催生了地方政府组建投融资平台公司。地方政府融资平台在弥补地方政府公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。
（二）有利于加速推进城镇化进程
在我国快速推进城镇化进程中，许多地方城市基础设施建设比较落后。地方政府融资平台无疑为解决公共基础设施建设资金不足的问题提供了渠道，进而推进了我国城镇化建设。同时，在地方政府指导下，完成项目的融资、建设乃至经营，不但可以为很多项目建设提供便利途径，还能使公共产品的提供更贴近群众需求。从数据上看，1995年～2010年，全国固定资产占GDP比重从32.9%上升至69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从72.7%增加至90.6%，表明了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。
（三）有利于促进经济稳步发展
地方政府投融资平台投资主要用于公共基础设施建设，而一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素。地方政府投融资平台投资承担的城市基础设施项目，既能够增加国内需求，减少外部需求对我国经济的影响，也可以改善城市商业环境，吸引外资和民间资本进来投资办厂，带动经济发展，还可以提高城市承载能力和居住环境，吸引更多家庭落户，扩大市场容量。在应对金融危机中，地方政府投融资平台的投融资也为迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势发挥了一定的作用，加大了各地建设项目的投资力度，启动了大规模的惠民工程，保证和提高了各地城乡居民的生活水平。
二、地方政府融资平台存在的主要问题
（一）有关法律体系不健全
目前，我国法律未对地方政府融资平台的法律地位、职能及与政府的关系明确的界定，责任主体不清晰，地方政府投融资平台虽然是独立的企业法人，但实际上其融资行为均获得了地方政府显性或隐性担保，政府担保及其责任后果在法律上缺少问责。
（二）管理尚待进一步规范
从内部管理看，许多地方政府投融资平台是政府独资，政府主要[*{a}*]掌控最终投融资决策权，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制，此类情形尤其以县级以下政府投融资平台为甚。
从外部监管看，平台公司游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，既缺乏政府权力机关的组织监督，又缺乏公共监督和市场监督。
此外，信息不透明，缺少完善透明的财务制度，导致在投资效益、资金使用、项目支出、还款资金等方面缺乏有效监管，成为多头借款、盲目负债、违规挪用等问题滋生的重要原因。
（三）存在较大的风险
目前，在地方政府投融资平台中，高管人员大多由政府官员担任，缺乏必要的专业投融资知识、经营管理经验和风险防范意识，投融资过程容易发生重大决策失误，一些地方政府只借钱、不还钱，容易出现过度负债。部分项目效益不高，缺乏严格、科学的项目论证，并常常因信息的不完全性和机会主义行为，导致所投资的项目出现“逆向选择”，最终造成资金使用上的浪费。
一些国有企业自知没有能力偿还银行贷款，却倚仗自己的“先天优势”仍向银行借钱，提高了银行的坏账风险。虽然我国地方政府投融资平台目前的整体债务率还处于可控水平，但部分县级政府债务率过高。一旦投融资平台的项目投资不能收回成本，“隐性债务”就必然显性化，从而对地方财政造成较大压力，并将对整个金融、经济系统带来冲击。
三、对策建议
（一）完善地方政府融资平台的管理的顶层设计
应从根本上建立完善相应的法律法规，明确界定地方政府融资平台的法律含义、地位和职能，从法律上规范其设立，准确定位其功能，完善其管理，实现对地方政府融资平台的法律控制。特别是对地方政府债务的相关问题，应从法律层面予以相应明确，并出台相应管理制度和细则，明确管理主体和责任。
对地方政府投融资平台建设规模，应纳入我国经济社会发展总体规划，按照建立一级政府一个融资平台体系的方针，充分发挥和加强地方人大的监督作用，对地方政府融资平台实行注册登记制。
对相关的地方官员进行约束，设立“谁借谁还”的责任制，加强对融资平台举债的制约能力和偿还能力，杜绝将本任期内的债务“烂摊子”留给下任，防止连环债务的发生，做到合理控制，解决平台多而乱的问题。
（二）提升地方政府融资平台的运营能力
应完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资实力。注重开拓新的融资模式，加大向市场直接融资力度，走出主要依靠债务性融资的窄路，充分依靠资本市场进行权益性融资，通过股票市场融资、公私合营融资（PPP）以及探索设立股权投资基金、鼓励民营资本进入公共事业领域等方式，实现融资渠道多样化。同时，设立“保本微利”的投资目标，量入为出，防止融资平台因盲目追求收益而承担巨大风险，切实提高投融资能力。
（三）改进与完善监管管理体系
将地方政府融资平台的债务纳入预算内管理；发挥人大对融资平台监督的作用，不仅要求融资平台要对政府负责，更要对人大负责，并由人大代表投票决定投融资行为，充分体现公平性和民主性；同时，在人大设立常设部门，将对融资平台的监管常态化，进行事前、事中和事后的控制。
加强地方政府和平台公司投融资行为的总体规划，确定合理的投融资需要，保持合理的投融资规模，科学设计举债方式、品种、年限和投资回报方式，消除潜在的财政风险和金融风险。
推动平台公司融资市场化，增强投融资行为透明度。
建立地方政府投融资责任制度，强化政府担保部门的行政责任甚至刑事责任，遏制政府担保泛滥的趋势。
加强审计监督，把地方政府融资平台纳入审计监督范围。
（四）建立地方政府负债规模约束机制
建立地方政府负债规模约束机制，提高债务信息透明度，引导政府性债务的显性化和合理化，通过加强对地方政府债务的统计监测、建立债务合理标准测算体系等措施，确保地方政府负债与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。按照债务依存度、负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、债务逾期率和偿债率等约束性指标，加强对地方政府负债指标的考核，抑制政府过度举债的问题。同时，从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权适度向中央政府转移，财权划分上适当向地方政府倾斜，减轻下级政府的财政负担和融资压力。
委员介绍：
石文先委员：湖北武汉人、汉族、中南财经大学经济学硕士、高级会计师、中国注册会计师、证券特许会计师。无党派人士，第十届湖北省政协常委，第十二届全国政治协商会议委员。
现为湖北众环海华会计师事务所总经理、主任会计师。
小编寄语：再长的路，一步步也能走完，再短的路，不迈开双脚也无法到达。
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